Em anos de eleição presidencial, um triste hábito acomete o Brasil: aparentemente, a inteligência nacional, cansada, resolve ir passear por outras bandas, e assuntos que teriam grandes dificuldades em ser levados a sério até mesmo por aborígenes, aqui adquirem um ar de imerecida respeitabilidade, e são debatidos a sério não só por partidos políticos, mas também por intelectuais em colunas de jornal e em mesas redondas.
Nas eleições de 2006, a moda era reestatizar a mineradora Vale (então chamada Vale do Rio Doce). Mais ainda: foi proibida qualquer alusão à necessária desestatização da Petrobras, do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal. A Eletrobrás, então, nem foi mencionada. O candidato da “oposição” se viu forçado a sair vestindo camisetas de estatais a fim de confirmar sua inabalável fé no estado, numa das cenas mais patéticas da nossa história eleitoral.
(Em tempo: em 2007, último ano de calmaria econômica e de preços recordes do barril de petróleo, bem maiores que os de 2006, a Petrobras teve uma queda de 17% no lucro em relação a 2006. Das dez principais empresas de petróleo do mundo, apenas quatro não apresentaram crescimento do lucro: Petrobras, Pemex (México), PDVSA (Venezuela) e Gazprom (Rússia), todas elas estatais)
Quase quatro anos depois, o barulho das passadas dos dinossauros já é ouvido com ainda mais intensidade. O atraso da vez envolve a reativação da nada saudosa Telebrás, além da quase já confirmada criação da Febrasa,estatal de fertilizantes.
Os governistas podem dizer que a ameaça de reestatização da Vale foi apenas bravata eleitoreira, apenas um balão de ensaio que foi levantado sem maiores perspectivas, o mesmo sendo válido para a Telebrás. Pode ser. Mas sempre há outras intenções mais insidiosas. O fato é que medidas desse tipo servem apenas para deslocar o fiel da balança cada vez mais para o campo estatizante, limitando cada vez mais a amplitude do debate aceitável, restringindo-o totalmente ao campo antimercado. Se nas eleições de 1989 falava-se com naturalidade na privatização de várias estatais e na redução do estado, nas de hoje o candidato que não jurar de pé junto que não vai vender uma única ação ordinária de alguns desses mamutes irá raivosamente ganhar a pecha de privatista insano, estando automaticamente excluído dos “debates sérios”.
Mas por que isso aconteceu? Como as coisas regrediram a esse ponto? De um lado, a explicação é fácil: privatizações causam pânico naqueles aspones que ganham salários astronômicos para não fazer… bem, para ser um aspone. Como estão ali por indicação política, uma vez que estatais são notórios cabides de emprego, é óbvio que um enxugamento dos quadros, a busca por lucros e a exigência de eficiência — medidas básicas adotadas por qualquer empresa privada que queira sobreviver — representa um perigo imediato para a boa vida desses indivíduos, que nunca estiveram acostumados a qualquer tipo de pressão. Para evitar essa tragédia, eles acionam seus sindicatos — outra categoria repleta de aspones —, organizações poderosas, temidas e de forte peso eleitoral. Poucos têm a coragem de peitá-los.
Outra explicação, também fácil, envolve a falta de intimidade da população com assuntos econômicos. O discurso nacionalista sobre “entrega das riquezas nacionais”, “espoliação do patrimônio nacional”, “o petróleo é nosso”, “o minério é nosso”, “a telefonia é nossa”, “as filas de banco são nossas”, tudo isso tem forte apelo popular sobre as massas mais despreparadas (nacionalismo e ignorância andam juntos). Dizer que o petróleo é nosso e que sua desestatização nos privaria de um produto estratégico, essencial, barato e de qualidade, é algo extremamente fácil e eficaz, que não exige mais do que dez segundos de propaganda televisiva. Porém, explicar que isso é mentira e que a desestatização e a livre concorrência — em qualquer setor — geram produtos de melhor qualidade e preços mais baixos é algo que exige mais didática, mais preparo e mais paciência. E principalmente: exige uma platéia atenta e genuinamente interessada em aprender. Temos isso em maioria democrática no país? Pois é.
Porém, há também uma terceira explicação para o ressurgimento dessas ideias jurássicas, as quais incrivelmente têm uma boa penetração entre as massas mais cultas e que não necessariamente estão encasteladas em estatais ou trabalhando para o governo: o modelo de privatização adotado no Brasil foi péssimo — algo óbvio, aliás, pois o processo foi conduzido pelo estado.
O que foi privatizado
Antes, é preciso desmistificar algumas coisas. O consenso (quase) geral é que o governo Fernando Henrique foi o que mais privatizou, o que mais tirou o estado da economia, o que mais desregulamentou, e patacoadas afins. Mentira. Qualquer análise básica e desapaixonada irá revelar que as privatizações feitas pelo governo federal no mandato do sociólogo foram ínfimas, embora tenham sido as de maior valor de venda. Fernando Collor e até mesmo o ultranacionalista Itamar Franco privatizaram mais. Confira:
Collor:
USIMINAS, CELMA (Cia. Eletromecânica), MAFER S.A., COSINOR (Cia. Siderúrgica do Nordeste), SBNP (Serviço de Navegação da Bacia do Prata), AFP (Aços Finos Piratini), Petroflex S.A., COPESUL (Cia. Petroquímica do Sul), CNA(Cia. Nacional de Álcalis), CST (Cia. Siderúrgica de Tubarão), FÓSFERTIL, GOIASFÉRTIL e Acesita.
Nota-se que as privatizações se concentraram no setor siderúrgico e petroquímico.
Itamar:
CSN, ULTRAFÉRTIL, COSIPA, AÇOMINAS, PQU (Petroquímica União), CARAÍBA (mineração), EMBRAER
Fernando Henrique:
ESCELSA (Espírito Santo Centrais Elétricas S.A.), Light (vendida para um consórcio no qual as estatais CEMIG e Électricité de France tinham participação majoritária), Companhia Vale do Rio Doce, Banco Meridional, Telebrás, GERASUL (Centrais Geradoras do Sul) e DATAMEC (Sistema de Processamento de Dados).
De todas essas privatizações, as melhores — no sentido de mais bem feitas — ocorreram nos governos Collor e Itamar, em que as siderúrgicas foram vendidas e o governo simplesmente se retirou da área, sem dar palpites nem impor regulamentações. A privatização da EMBRAER foi quase toda correta, exceto pelo fato de ter havido recursos do BNDES. No entanto, seu sucesso pós-privatização é inquestionável, o que deixa poucas margens de choradeira para a cômica turma de sempre.
Tão boas foram essas privatizações que hoje quase ninguém as contesta (exceto os suspeitos de sempre, linkados acima), uma vez que os benefícios trazidos para a economia do país foram amplos.
A encrenca começou no governo FHC.
Onde fizeram errado
Antes, vamos começar por onde fizeram certo.
A privatização da distribuidora de energia ESCELSA, a primeira do governo FHC, foi uma das que deram certo (talvez pelo fato de ter ocorrido antes da criação da ANEEL). De acordo com a Wikipédia, desde 2005 “os clientes de todas as categorias de consumo [estão] livres para escolher o fornecedor de energia elétrica que lhe convier, por preço ou por qualidade do serviço e do atendimento.” Se isso for verdade, sorte dos capixabas.
A privatização da GERASUL (na verdade, uma concessão de 30 anos), um dos poucos setores de geração de energia entregues à iniciativa privada, também foi outra que deu certo — tanto é que a região sul ficou isenta do apagão ocorrido em 2001, que ocorreu no resto do país por falta de investimentos em geração e distribuição de energia.
Foi com a privatização da Vale que a coisa começou a degringolar. Em vez de sair completamente do setor e deixar a mineradora em mãos totalmente privadas, livre de influências políticas e buscando livremente o lucro, a venda foi feita com amplos recursos do BNDES e com a participação de fundos de pensão de estatais. Hoje, o governo federal, por meio do BNDES Participações, dos fundos de previdência de suas estatais e de sua participação direta, pode influenciar em 41% do capital votante. Juntas, a Previ, a Funcef e a Petros (fundos de pensão do Banco do Brasil, da Caixa Econômica Federal e da Petrobras, respectivamente) detêm 49% do controle. O Bradesco só tem 17,4%.
Ainda assim, essa retirada do governo do controle principal foi suficiente para modernizar e dar eficiência à Vale. O número de empregados pulou de 11 mil em 1997 para os mais de 52 mil atuais. O ganho de eficiência e o aumento da lucratividade foram tão grandes, que os setores mais jurássicos do governo estão famintos por reestatizá-la, de olho nas mamatas e no poder de barganha que a gigante poderia propiciar a eles e a seus apadrinhados (sendo essa a função precípua de toda estatal).
Embora seu processo de privatização seja questionado, com denúncias de corrupção e favorecimento (óbvias, pois foi um processo conduzido pelo estado), não se pode dizer que sua privatização gerou insatisfação popular. Nem os mais atrasados ousam dizer que o país ficou pior com a Vale privatizada. O único defeito da privatização da Vale foi que ela não foi desestatizada por completo, uma vez que o estado ainda detém grande participação, direta (BNDES) e indiretamente (fundos de pensão).
A privatização de estradas (na verdade, concessão) foi discutida com mais detalhes aqui, por isso não vamos abordá-la nesse artigo.
É nos serviços de utilidade pública (telefonia e setor elétrico, principalmente na área de distribuição) que a privatização gerou mais insatisfações. Pudera: essas foram as áreas nas quais o governo sequer diminuiu sua participação, como aconteceu com a Vale. Ele simplesmente concedeu um monopólio — contratualmente garantido — a empresas privadas, todas elas com boas conexões políticas, e blindou-as — por meio de suas agências reguladoras — contra todo tipo de concorrência. Qualquer pessoa com o mínimo conhecimento de teoria econômica pode intuir que, nesse cenário, é improvável haver, simultaneamente, uma melhoria e um barateamento dos serviços.
Defensores do modelo de concessão adotado argumentam que, por se tratar de monopólios naturais, o governo não pode se retirar desses setores, pois é impossível haver um genuíno livre mercado em atividades econômicas que constituem monopólios naturais. Logo, ao governo caberia a função de regular preços e impor metas, sendo que esse arranjo — garantem os especialistas — é o que mais satisfação trará aos consumidores.
Um monopólio natural, apenas para esclarecer, é aquele setor considerado fundamental para o bem-estar e para a vida econômica e social de uma sociedade, e cujas principais características são: apresentar significativas “externalidades” (uma transação qualquer feita entre dois indivíduos irá afetar terceiros, positiva ou negativamente), exigir investimentos vultosos e de longo prazo de maturação, específicos para cada atividade — o que significa que, em teoria, esses investimentos não são “recuperáveis”, pelo menos no curto prazo.
Assim, os principais monopólios naturais, sempre de acordo com a teoria neoclássica, seriam: fornecimento de energia elétrica, de telefonia fixa de curta distância, de gás encanado, de água tratada e saneamento básico (esgoto), de metrô e algumas ferrovias.
De acordo com a Wikipédia:
O monopólio natural é uma situação de mercado em que os investimentos necessários são muitos elevados e os custos marginais são muito baixos. Caracterizados também por serem bens exclusivos e com muito pouca ou nenhuma rivalidade.
Esses mercados são geralmente regulamentados pelos governos e possuem prazos de retorno muito grandes, por isso funcionam melhor quando bem protegidos [embora não haja um único exemplo prático que confirme isso].
Olhando-se a definição acima, e vendo o que foi feito no Brasil, torna-se óbvio que, nesses setores, não houve o estabelecimento de um genuíno livre mercado, onde há livre concorrência e bons serviços. Se por ‘privatização’ entendermos a venda de uma empresa ou instituição do setor público para o setor privado, em alguns casos houve apenas um aluguel (concessão temporária), como nos casos do setor elétrico, das estradas e do sistema de saneamento básico (este, feito por alguns governos estaduais).
Porém, ainda assim é possível haver uma privatização genuína (a venda completa de uma empresa estatal) e os serviços continuarem ruins. Foi o que aconteceu com as telecomunicações. O governo vendeu completamente sua empresa que atuava no setor — a Telebrás —, porém de modo algum saiu da área por completo (conhece a ANATEL?). É por isso que, em vez de defender privatização, o certo seria defender a desestatização, que significa a retirada completa do estado e de todas as suas regulamentações. Nada de agências reguladoras para cartelizar o mercado e proibir a concorrência.
É perfeitamente possível privatizar e piorar. Porém, é improvável desestatizar e não melhorar.
A privatização da Telebrás
Mas isso significa que a privatização (não a desestatização) da telefonia foi ruim? Muito pelo contrário. A gestão estatal era tão ruim, que a simples entrega ao setor privado foi suficiente para provocar uma expansão e uma universalização do acesso que pareceram milagrosas — para nós, é claro, pois no mundo desenvolvido, já àquela época, um pobre via um telefone como um artigo tão básico quanto um papel higiênico; para os pobres daqui, porém, um telefone era tão inacessível quanto um jantar no Fasano. Uma linha fixa não saía por menos de 2 mil reais a preços de hoje, demorava entre 1 e 2 anos para ser instalada e tinha de ser declarada como um valioso ativo no imposto de renda. Em alguns lugares, a linha telefônica chegou a custar 10 mil dólares no mercado paralelo. Hoje, devido à grande oferta, uma linha telefônica virou um serviço, e não possui nenhum valor em si. A instalação demora menos de 48 horas.
Ademais, em 1998, ano da privatização, havia apenas 24 milhões de linhas fixas e móveis. Hoje, esse número já está chegando aos 220 milhões. É comum ver até catadores de papel com celular.
O percentual de domicílios com linhas telefônicas — fixas ou móveis — pulou de 32% para quase 80%, de 1998 até hoje.
Em termos de tarifas de ligação, as de longa distância, e principalmente as internacionais, caíram, e muito. Antes da privatização, o minuto de uma ligação entre São Paulo e Nova York custava 2,40 dólares. Hoje, está por volta de US$ 0,20 — um décimo do valor antigo. Isso ocorreu justamente porque, para chamadas de longa distância, há mais de uma operadora disputando clientes. E concorrência gera redução de preços.
Porém, para as chamadas locais, a concorrência foi proibida. Telefônica e Oi são monopolistas, detendo mais de 95% do mercado de telefonia fixa em suas áreas de atuação, com a GVT correndo por fora.
Toda a insatisfação vem dessa ausência de concorrência, estimulada pelo estado.
As privatizações no Reino Unido
As privatizações ocorridas nas décadas de 1980 e 90 no Reino Unido valem tanto para desmentir parte da teoria dos monopólios naturais, quanto para servir de comparação com o que foi feito no Brasil, dado que o envolvimento do estado nos “setores estratégicos” da economia britânica era muito semelhante àquele que ocorria no Brasil.
O programa de privatização de serviços públicos adotado no Reino Unido foi o mais extenso da história. Começou em 1983 com a British Telecom, continuou em 1986 com a British Gas, passando para a British Airways em 1987, avançando sobre o sistema de água e de tratamento em 1989, de geração e distribuição de eletricidade em 1990-91 e terminando com o sistema ferroviário em 1994.
As privatizações do sistema de gás, de eletricidade e de telecomunicações foram um sucesso total, reconhecido inclusive pelos detratores da primeira-ministra Margaret Thatcher.
No setor telefônico, existe sim uma agência reguladora, porém a British Telecom teve liberdade para expandir seus serviços para setores menos regulados, como os de banda larga e de serviços específicos feitos sob encomenda (sim, lá existe isso). É daí que a empresa obtém seus maiores lucros, os quais possibilitam maiores investimentos e, consequentemente, possibilitam à empresa oferecer serviços decentes aos britânicos.
O mercado de gás também possui uma agência reguladora, porém foi aberto à concorrência em 1996.
Na privatização do setor de energia elétrica, o governo aboliu o Departamento de Energia, que equivale ao nosso Ministério das Minas e Energia. O que foi mais importante: não foi adotado qualquer tipo de controle de preços.
Em particular, com a eletricidade houve um episódio cômico: logo após a privatização, foi fixado um nível de tributos sobre as empresas, nível esse que foi considerado bastante razoável à época. Porém, o aumento da produtividade foi tão grande — porque quando estatais elas eram totalmente ineficientes —, que os lucros dispararam, tornando esses tributos ridículos. Isso estimulou Tony Blair a fazer discurso eleitoreiro prometendo extrair mais impostos das empresas, sem perceber que, ao agir assim, ele estava aplaudindo o governo do Partido Conservador, cuja privatização levou uma inesperadamente grande eficiência a um mamute.
Em 2008, sob o governo Gordon Brown, dominado pelo politicamente correto, foi criado um Departamento de Energia e Mudança Climática. Os efeitos dele sobre o setor ainda estão em aberto.
Já a privatização do setor ferroviário foi inicialmente insatisfatória justamente pelos motivos previsíveis: o monopólio foi mantido, sendo apenas transferido do estado para uma empresa privada. (Eis um bom artigosobre isso). Hoje, ao que tudo indica, o sistema já se adaptou e funciona bem, com mais concorrência. (Pelo menos foi a impressão que eu tive em uma viagem entre Cambridge e Edimburgo).
Por fim, a privatização dos serviços de fornecimento de água foi a mais insatisfatória de todas. De acordo com os livros-texto, esse setor é o que mais se aproxima do conceito de “monopólio natural”. A infraestrutura requerida é cara e altamente especializada. Qualquer duplicação feita por potenciais concorrentes seria proibitiva, embora possível. Consequentemente, e sempre de acordo com a teoria neoclássica, essa é uma área da qual não se deve esperar qualquer tipo de concorrência que mantenha preços razoáveis e bons serviços.
Logo, qual foi a solução britânica? Estabelecer a mais poderosa das agências reguladoras, a Office of Water Services (OFWAT), cuja medida, para não desapontar, foi estabelecer controle de preços e impor punições baseadas em performances relativas para as 25 empresas que atuam no setor, todas em lugares distintos. E qual é a maior reclamação dos britânicos? Ora, os preços altos, justamente aquilo que é controlado com mais rigor pela OFWAT.
Portanto, no Reino Unido, as privatizações de gás, eletricidade e telecomunicação — essas duas últimas as mais problemáticas aqui — foram um sucesso, justamente porque se afastaram um pouco do nosso modelo. As de ferrovias e principalmente do sistema de água foram as mais insatisfatórias, justamente por terem sido as que mais se aproximaram do nosso modelo.
No próximo artigo vamos debater os problemas econômicos intrínsecos desse modelo de regulação adotado, os efeitos que ele gera e por que isso acontece, e ver como deve ser feita uma genuína desestatização.
