O Congresso e o presidente adotaram muitas políticas criticamente importantes com grande pressa durante breves períodos de aparente emergência nacional. Durante os primeiros “cem dias” do governo de Franklin D. Roosevelt na primavera de 1933, por exemplo, o governo abandonou o padrão ouro, promulgou um sistema de controles, impostos e subsídios na agricultura e deu início a um plano para cartelizar as indústrias manufatureiras do país. Em 2001, o USA PATRIOT Act foi promulgado às pressas, embora nenhum membro do Congresso o tivesse lido por completo. Desde setembro de 2008, o governo e o Federal Reserve System implementaram uma série rápida de resgates, empréstimos, programas de “estímulo” de gastos e aquisição parcial ou total de grandes bancos e outras grandes empresas, agindo em cada etapa com grande pressa.
Qualquer formulação de política governamental sobre um assunto importante envolve riscos sérios, mas a formulação de políticas de crise se diferencia do processo mais deliberado em que a nova legislação geralmente é promulgada ou novas medidas regulatórias são geralmente colocadas em vigor. Como as mudanças institucionais formais – por mais que tenham sido feitas apressadamente – têm uma forte tendência a se enraizar, permanecendo em vigor por muitos anos e, às vezes, por muitas décadas, a formulação de políticas de crise desempenhou um papel importante na geração de crescimento de longo prazo do governo por meio de um efeito catraca no qual medidas de emergência “temporárias” expandiram o tamanho, escopo ou poder do governo.
Portanto, cabe a nós reconhecer as presunções típicas que dão força à formulação de políticas para crises.
As doze proposições apresentadas aqui expressam algumas das ideias que são apresentadas ou assumidas repetidamente em conexão com episódios de formulação de políticas rápida e movida pelo medo – eventos cujas consequências de longo prazo são frequentemente contraproducentes.
1. Nada como a situação atual já aconteceu antes. Se a crise existente fosse vista simplesmente como o último incidente em uma série de crises semelhantes, os formuladores de políticas e o público ficariam mais inclinados a relaxar, reconhecendo que tais mares agitados foram navegados com sucesso no passado e serão navegados com sucesso nesta ocasião também. Os medos seriam aliviados. Cenários exagerados de fim do mundo seriam descartados como desproporcionais e implausíveis. Tal flexibilização, entretanto, mal serviria aos patrocinadores de medidas governamentais extraordinárias, independentemente de seus motivos para buscar a adoção dessas medidas. O medo é um grande motivador, portanto, os proponentes da ação governamental ampliada têm um incentivo para representar a situação atual como sem precedentes e, portanto, exclusivamente ameaçadora, a menos que o governo intervenha com veemência para nos salvar.
2. A menos que o governo intervenha, a situação vai piorar cada vez mais. A crise sempre apresenta algum tipo de piora de alguma coisa: a produção econômica caiu; os preços aumentaram muito; o país foi atacado por estrangeiros. Se tais desenvolvimentos indesejáveis fossem vistos como tendo ocorrido de maneira pontual, então as pessoas poderiam se contentar em manter o status quo institucional. Se, no entanto, as pessoas projetam as mudanças recentes para frente, imaginando que os eventos adversos continuarão a ocorrer e possivelmente a ganhar força à medida que continuam, então eles irão se opor a uma resposta de “não fazer nada”, raciocinando que “algo deve ser feito” para que o curso dos eventos acabe em uma situação totalmente ruinosa. Para acelerar um enorme e complexo projeto de lei “antiterrorismo” no Congresso em 2001, George W. Bush invocou o espectro de outro ataque terrorista. Barack Obama, invocando o espectro do colapso econômico, aprovou no Congresso no início de 2009 a enorme Lei de Recuperação Econômica e Reinvestimento antes que qualquer legislador a tivesse digerido. Em um artigo de 5 de fevereiro de 2009 no Washington Post, ele escreveu: “Se nada for feito … nossa nação afundará ainda mais em uma crise que, em algum ponto, talvez não consigamos reverter.” Em uma entrevista coletiva em 9 de fevereiro, ele disse: “[A] omissão de ação apenas aprofundará esta crise” e “pode transformar uma crise em uma catástrofe”.
3. Hoje é muito importante; devemos agir imediatamente. Em seu primeiro discurso de posse, Franklin D. Roosevelt declarou: “Esta nação pede ação, e ação agora”. Ele então começou a falar diretamente sobre o problema mais terrível da época, o desemprego em massa. “Nossa maior tarefa primária é colocar as pessoas para trabalhar … Isso pode ser realizado em parte por recrutamento direto pelo próprio Governo, tratando a tarefa como se tratasse a emergência de uma guerra, mas ao mesmo tempo, através desse emprego, realizando projetos extremamente necessários para estimular e reorganizar o uso de nossos recursos nacionais.” Em qualquer caso, “o povo quer uma ação direta e vigorosa”.
Da mesma forma, não muito depois de assumir o cargo, Barack Obama declarou da mesma forma, não muito depois de assumir: “A situação está piorando. Temos que agir e agir agora para quebrar o ímpeto desta recessão.” “Não fazer nada não é uma opção”, disse ele em Elkhart, Indiana em 9 de fevereiro. “A situação que enfrentamos não poderia ser mais séria” e “não podemos esperar”. No artigo de 5 de fevereiro, listando uma série de objetivos que afirmava que a legislação pendente alcançaria, ele começou quatro parágrafos sucessivos com as palavras “agora é a hora de …”
4. Os funcionários públicos sabem ou podem descobrir rapidamente como solucionar o problema. Todas as políticas governamentais adotadas para enfrentar uma crise presumem que o governo sabe como efetuar a ajuda que busca. Os funcionários públicos podem às vezes admitir, como no início do New Deal, que não sabem exatamente como proceder, mas afirmam que “fazer algo” é melhor do que não fazer nada. Roosevelt sustentou que o governo deveria tentar algo e, se essa medida fracassasse, tentar outra coisa. Assim, agir na ignorância – na suposição de que “fazer algo” não tem custos, efeitos adversos ou consequências indesejáveis a longo prazo – tem sido elogiado como uma virtude e, de fato, muitos membros do público, não mais especialistas do que o próprio governo, concordaram que o governo deve “tentar algo”.
5. Podemos confiar com segurança no establishment e em seus insiders sobre o know-how nesta crise. Como um primeiro passo comum para reagir a uma crise, o governo geralmente reúne um conselho de especialistas ou algum grupo de homens e mulheres sábios. Esses especialistas são invariavelmente oriundos do próprio governo e de grupos com os quais o governo mantém relações íntimas. Os especialistas frequentemente incluem aqueles que foram responsáveis pela execução das políticas governamentais que contribuíram para a ocorrência da crise em primeiro lugar. Assim, por mais malfadada que a política monetária possa ter sido, o governo vai convocar o secretário do Tesouro e o presidente do Banco Central para decidir, talvez junto com outros, o que deve ser feito a seguir. Nesse círculo fabricado, a gama de possíveis ações futuras que o governo pode realizar quase sempre não é mais ampla do que a gama de ações realizadas no passado. Consequentemente, os “especialistas” estão sujeitos a repetir os mesmos erros continuamente.
6. Podemos confiar que o governo atuará de forma responsável e eficaz com base na experiência que dominam. O público espera que os funcionários públicos e seus “sábios” unidos ajam no interesse público e organizem suas ações de maneira eficaz. Se os formuladores de políticas carecem do conhecimento necessário, essa confiança está fadada a ser perdida, porque não importa o quão responsáveis os formuladores de políticas possam tentar ser, eles simplesmente não sabem o que estão fazendo. Se eles tiverem a experiência necessária, no entanto, ainda podem deixar de agir por causa de seus interesses e conexões políticas, ideológicas ou pessoais.
O público tende a pensar nas crises como problemas mecânicos – o motor do carro não está funcionando; os formuladores de políticas precisam dar um “pontapé inicial”. As crises, entretanto, raramente são tão simples. Mais frequentemente, eles envolvem relacionamentos de longo alcance entre muitos indivíduos, grupos e nações, e a falta de coordenação produtiva que a crise representa raramente pode ser restaurada por ações políticas simples, como “o governo deve dobrar seus gastos e depender de fundos de empréstimos para cobrir seu déficit orçamentário. Os colapsos políticos, sociais e econômicos complexos raramente assumem uma forma que os formuladores de políticas ativistas possam lidar com facilidade (embora muitos desses colapsos possam se resolver sozinhos se apenas os formuladores de políticas se afastarem deles).
7. Pode-se presumir que os benefícios claros de uma ação governamental rápida superam seus custos e suas consequências negativas reais ou potenciais. A tomada de decisão em crise não é caracterizada por tentativas cuidadosas de justificar ações com base no custo-benefício. Se a situação for terrível, os formuladores de políticas e muitos membros do público simplesmente presumem que uma política com benefícios líquidos positivos pode ser adotada. Existe pouca base para esta suposição. Mesmo em uma crise, o governo pode tomar muitas medidas cujos custos e riscos superam em muito qualquer benefício que possam trazer. O potencial é grande para focar em benefícios imediatos e visíveis, ao mesmo tempo que desconsidera custos que demoram a chegar e sejam menos facilmente percebidos. Assim, os formuladores de políticas tendem a mergulhar de cabeça quase às cegas, em locais que os anjos mais calculistas temem colocar a ponta do pé.
8. Apuração de fatos, deliberação, estudo e debate consomem muito tempo e devem ser abandonados em favor de uma ação imediata. Em abril de 1932, um ano antes da grande explosão de medidas do New Deal depois que Roosevelt assumiu o cargo, Felix Frankfurter reclamou em uma carta a Walter Lippmann que “uma medida após a outra foi… elaborada às pressas…. Elas foram denominadas medidas de emergência, e qualquer apelo para deliberação, para discussão detalhada, para a exploração de alternativas foi considerado obstrutivo ou doutrinário ou ambos.”[7] Os eventos da sessão do Congresso da primavera de 1933 aumentaram todos esses atributos em uma ordem de magnitude.
O presidente Obama também declarou recentemente que houve debate suficiente sobre o enorme pacote de “estímulo”, apesar dele ter sido votado às pressas pelas duas casas do Congresso, nenhuma das quais havia feito uma pausa para realizar audiências sobre o assunto. “Não podemos fazer birra e brigar. O atraso e a paralisia sem fim em Washington em face desta crise só trarão desastres cada vez mais profundos.”
9. As estruturas existentes e as empresas estabelecidas devem ser preservadas; novas estruturas e empresas são impensáveis. Os atuais detentores de cargos, burocratas, administradores de empresas e proprietários têm uma vantagem política decisiva sobre os possíveis ocupantes alternativos de seus cargos (“novos ingressantes”). Consequentemente, o tema predominante em qualquer crise é que os políticos e capitalistas atuais devem ser preservados – apoiados, resgatados, subsidiados, o que for necessário para salvá-los e às suas organizações atuais.
Na verdade, porém, a melhor maneira de lidar com algumas crises é livrar-se das pessoas e organizações que ajudaram a gerá-las. A falência, por exemplo, não é o fim do mundo, mas simplesmente o fim dos acionistas existentes. Se uma empresa ainda possui ativos valiosos, eles serão transferidos para novos administradores e presumivelmente mais competentes.
10. Se uma política não está obtendo os resultados prometidos por seus proponentes, mais dinheiro deve ser investido nela até que finalmente “funcione”. Esta presunção pode ser aplicada nas políticas governamentais em geral, não apenas nas políticas de crise em particular, mas ganha força durante uma emergência nacional, ao obter resultados tidos como especialmente imperativos.
Quando Barack Obama se tornou presidente, o Tesouro dos EUA e o Fed haviam assumido compromissos de trilhões de dólares em empréstimos, infusões de capital, garantias de empréstimos e outros fins. Mesmo assim, a economia continuou afundando. O presidente e seus conselheiros seniores não concluíram que essas medidas falharam, mas apenas que foram muito tímidas. Assim, o presidente Obama disse a repórteres que após a queda do Japão no início da década de 1990, o governo japonês “não agiu com ousadia ou rapidez suficientes”, embora tenha gasto trilhões de dólares em projetos de construção. Da mesma forma, o secretário do Tesouro Timothy Geithner concluiu de seu estudo sobre as estagnações japonesas que “os gastos devem vir em doses rápidas e maciças e continuar até que a recuperação crie raízes firmes”.
11. Não devemos ser desencorajados pela acumulação de dívida pública; não há limite prático para o montante que o governo pode tomar emprestado com segurança. Os detentores de cargos políticos preferem financiar seus gastos tomando empréstimos em vez de impostos, se possível. Dessa forma, o público não se sente tão despojado e, portanto, menos inclinado a se opor aos programas de gastos. Em uma emergência nacional, a preferência dos detentores de cargos pelo financiamento do déficit aparece cada vez mais ousadamente, e ao longo da história os governos tenderam a tomar empréstimos pesados para pagar por guerras importantes. Com o alvorecer da Era de Keynes, o financiamento do déficit durante as recessões adquiriu uma justificativa intelectual ostensiva, ampliando quaisquer inclinações que os políticos já possuíam. No momento, a dívida pública está aumentando a uma taxa sem precedentes, mas poucas pessoas levantam objeções sérias ao programa de gastos do governo com base nisso. Praticamente todo mundo que é importante politicamente se contenta em confiar no que chamo de “keynesianismo vulgar” – ou pelo menos finge fazê-lo.
12. A ocasião exige que os formuladores de políticas ponham de lado as manobras partidárias ou estritamente políticas e ajam inteiramente no interesse público geral, e podemos esperar que ajam assim. Depois que Woodrow Wilson buscou e obteve uma declaração de guerra do Congresso em 1917, ele declarou que “a política foi suspensa”. Com essa expressão, ele procurou transmitir a ideia de que doravante se absteria das manobras partidárias usuais e se dedicaria ao prosseguimento da guerra da maneira mais eficaz e que, ele esperava, outros fariam o mesmo. Se seu anúncio da suspensão foi sincero ou apenas uma tentativa de apontar aqueles que discordavam de suas políticas de guerra como obstrucionistas partidários, não sabemos. Sabemos, no entanto, que as ações políticas partidárias não cessaram de nenhum dos lados.
De maneira semelhante, o presidente Obama declarou recentemente: “Estamos em um daqueles períodos da história americana em que não temos problemas republicanos ou democratas, temos problemas americanos. Meu compromisso como presidente entrante será estender a mão para as duas câmaras para ouvir e não apenas falar, não apenas tentar ditar, mas tentar criar uma parceria … [Nós] … não vamos conseguir se estivermos atolados por políticas antiquadas em ambos os lados.” Um mês depois, ele reiterou essa ideia, denunciando “o mesmo velho impasse partidário que impede a ação enquanto nossa economia continua a cair”. E prometendo “Podemos colocar boas ideias à frente de velhas batalhas ideológicas e um senso de propósito acima do mesmo partidarismo tacanho.” Mesmo enquanto ele fazia essa declaração, no entanto, as manobras partidárias continuaram como de costume em ambos os lados no Congresso.
A política não pode ser deixada de lado. Política é o que os políticos e grupos de interesses políticos fazem. O partidarismo é inevitável, pois os atores políticos que buscam fins conflitantes lutam pelo controle máximo do governo.
[Capítulo 6 de Delusions of Power, “A Dozen Dangerous Presumptions of Crisis Policymaking”, publicado pelo Independent Institute.]
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