Um dos fatores que contribui para a grande confiança no dólar dos Estados Unidos que existe em todo o mundo … é, sem dúvida, nossos grandes estoques de ouro. …
[A]cordo internacional não é um substituto para o ouro.
– HARRY DEXTER WHITE
Com o início da Primeira Guerra Mundial, termina a era do ouro em todo o mundo. Papel-moeda sem lastro (ou: moeda fiduciária) torna-se o dinheiro padrão. Mas esse tipo de dinheiro causa muitos problemas: causa inflação e flutuações nas taxas de câmbio que afetam a divisão global do trabalho e do comércio. A comunidade internacional de Estados, portanto, tenta continuar a tradição de usar dinheiro em ouro. Mas será apenas uma tentativa tímida e, portanto, equivocada. De 1º a 22 de julho de 1944, os ministros das finanças e os governadores dos bancos centrais de quarenta e quatro Estados das últimas potências vitoriosas se reuniram em Bretton Woods, New Hampshire. O objetivo desta conferência monetária e financeira internacional é descobrir como reorganizar o sistema financeiro mundial para o período após o fim da Segunda Guerra Mundial.[1] Os britânicos apoiaram o Plano Keynes (em homenagem a John Maynard Keynes, 1883–1946), os americanos o Plano White (em homenagem a Harry D. White, 1892–1948).[2]
O resultado da conferência é o sistema Bretton Woods. Este sistema é marcado por três características. Em primeiro lugar, o novo sistema monetário é concebido como um padrão de troca de ouro. O ouro é o único meio de pagamento reconhecido internacionalmente em 1944 e é usado para liquidar o comércio transfronteiriço. O dólar americano lastreado em ouro é elevado para se tornar a moeda de reserva mundial, a partir de 1934, trinta e cinco dólares americanos valiam uma onça troy de ouro. O Federal Reserve dos EUA promete resgatar as participações em dólares dos EUA mantidas por outros bancos centrais em ouro físico a qualquer momento e sem restrições. Acredita-se nessa promessa dos americanos porque, no momento em que o acordo monetário é assinado, eles têm cerca de três quartos da divisa de ouro mundial à sua disposição e porque dificilmente alguém poderia imaginar que os Estados Unidos um dia teriam déficits crônicos de balanço de pagamentos (isto é, importando permanentemente mais do que exportam e, portanto, sofrendo com uma saída de ouro).
Em segundo lugar, o sistema Bretton Woods prevê taxas de câmbio fixas. Todas as moedas participantes têm uma taxa de câmbio fixa (paridade) em relação ao dólar americano. Desta forma, elas estão indiretamente ligadas ao ouro. A moeda de um país participante só pode flutuar em torno da paridade dentro de uma faixa estreita de no máximo ± 1%. Se, por exemplo, o marco alemão estiver sob pressão de revalorização em relação ao dólar americano, o Deutsche Bundesbank é obrigado a intervir no mercado de câmbio: ele deve comprar dólares americanos e colocá-los em circulação até que a taxa de câmbio volte ao câmbio faixa média especificada. Não há obrigação de intervenção do Federal Reserve dos EUA.
Em terceiro lugar, no sistema de Bretton Woods, as moedas são livremente intercambiáveis (conversíveis) entre si. Por exemplo, nos mercados de câmbio, marcos alemães, libras esterlinas e francos franceses podem ser trocados por dólares americanos. Os dólares americanos podem ser trocados por ouro físico no Federal Reserve dos EUA, mediante solicitação. No entanto, esta possibilidade de troca só existe para pagamentos entre bancos centrais. Além disso, a conversibilidade da moeda é inicialmente limitada a transações de pagamento de commodities. Ela não existe para o movimento autônomo de capitais. Foi somente em 1958 que a conversibilidade foi introduzida para movimentos de capital independentes do comércio de mercadorias.
O sistema de Bretton Woods basicamente não merece ser descrito como uma forma de padrão-ouro – embora esse seja frequentemente o caso hoje. Em vez disso, era um “padrão pseudo-ouro”. Mas pelo menos o sistema de Bretton Woods inicialmente contribui para reviver o comércio mundial no período imediato pós-guerra e promover a prosperidade. Previne os efeitos perturbadores das taxas de câmbio flutuantes na divisão internacional do trabalho. No entanto, desde o início, o sistema apresenta flagrantes falhas de projeto que o derrubaram no início dos anos 1970: as áreas problemáticas agudas são o equilíbrio do balanço de pagamentos e o fornecimento de liquidez internacional.
Inicialmente, os Estados Unidos da América exportam mais do que importam. O país estrangeiro, portanto, paga mais dólares aos EUA do que os americanos pagam aos países estrangeiros. Fala-se de uma “falta de dólares”. De fato, os países que apresentaram déficit comercial com os EUA deveriam ter baixado seus preços para aumentar sua competitividade em taxas de câmbio fixas. Mas isso não era politicamente desejado. A partir de 1959, a balança de pagamentos dos Estados Unidos torna-se deficitária: os Estados Unidos importam mais do que exportam. Os países estrangeiros começam a acumular ativos em dólares. A escassez de dólares se transforma em um “excesso de dólares”. Os EUA haviam começado a expandir a oferta monetária em dólares americanos – principalmente por causa de sua política externa beligerante – sem ter o correspondente respaldo em ouro. Isso coloca o dólar americano sob pressão de desvalorização e força os bancos centrais de outros países a intervir em favor do dólar americano.
No sistema de Bretton Woods, eles são forçados a comprar dólares americanos e pagar por suas compras com a recém-criada moeda nacional. Como resultado, eles importam a política monetária inflacionária dos americanos. A agora crescente oferta de dinheiro em seu próprio país está fazendo com que os preços subam. Desta forma, os americanos provocam uma inflação de todo o sistema. Para que os países estrangeiros escapem da desvalorização de sua própria moeda, as taxas de câmbio são posteriormente ajustadas (realinhamentos). Por exemplo, o marco alemão é reavaliado várias vezes em relação ao dólar americano.
No entanto, o dólar americano também está começando a se desvalorizar em relação ao ouro. Como resultado, oito grandes bancos centrais – sete da Europa, além do banco central dos EUA – começaram a manter o preço do ouro em US$ 35 por onça troy já em novembro de 1961 (London Gold Pool). Eles vendem ouro de suas próprias reservas para compensar o aumento do preço do metal precioso em relação ao dólar americano. Mas em vão. Os mercados levam o preço do ouro cada vez mais alto, porque o dólar americano é inflacionário. Em março de 1968, os bancos centrais encerram oficialmente suas intervenções no mercado de ouro.
Em 15 de agosto de 1971, o presidente dos Estados Unidos Richard Nixon (1913–94) declarou em um discurso na televisão que a partir daquele momento o dólar americano não poderia mais ser trocado por ouro. Os americanos não tinham permissão para possuir ouro físico desde 1933, já que o presidente Franklin D. Roosevelt havia proibido. Agora os bancos centrais de outros países não podem mais trocar seus saldos em dólares por ouro. Essa decisão unilateral não apenas remove o lastro de ouro do dólar americano, mas também transforma todas as principais moedas do mundo em papel-moeda sem lastro, ou moeda fiduciária.
O sistema de Bretton Woods fracassou porque muitos países não estavam dispostos a cumprir incondicionalmente as ordens das políticas inflacionárias americanas. Eles escaparam da inflação revalorizando suas próprias moedas. A solidariedade voluntária que deveria manter o sistema de Bretton Woods unido provou ser muito fraca. Os governos de muitos países colocaram suas preocupações econômicas domésticas acima das obrigações decorrentes do acordo do sistema monetário internacional, do qual os americanos abusaram ao inflacioná-lo. O sistema Bretton Woods foi finalmente encerrado em 2 de março de 1973. No entanto, o dólar americano fortaleceu seu status como moeda de reserva mundial.
O Fundo Monetário Internacional (FMI) alterou seus estatutos em 1976. A partir de então, cada país membro do FMI ficou livre para escolher seu próprio sistema de taxas de câmbio, permitindo taxas de câmbio flexíveis. As flutuações da taxa de câmbio deveriam ser contidas pela “estabilidade interna” nas economias, não mais pela intervenção do banco central nos mercados de câmbio. Em princípio, a manipulação das taxas de câmbio, destinada a criar vantagens no comércio exterior, deveria ser evitada.
Como resultado, surge um sistema de taxas de câmbio mistas em todo o mundo. Alguns países (principalmente países em desenvolvimento) atrelam suas moedas a outras moedas ou a uma cesta de moedas a uma taxa de câmbio fixa. Outros ainda acordam taxas de câmbio fixas entre si e taxas de câmbio flexíveis com terceiros (como é o caso da União Monetária Europeia, por exemplo). Países como Estados Unidos, Japão ou Reino Unido contam com taxas de câmbio flexíveis.
A experiência da “escassez de dólares” surgida nos primeiros anos do sistema de Bretton Woods deu origem ao desejo de muitos países de tornar sua liquidez internacional independente da situação do balanço de pagamentos dos Estados Unidos. Até então, o ouro e o dólar norte-americano eram os meios de pagamento e as reservas monetárias aceitas mundialmente. Mas, no final da década de 1950, os EUA já haviam começado a emitir cada vez mais dólares americanos que não eram lastreados em ouro. Nessas condições, era previsível que o preço do ouro em dólares americanos sofresse pressões de valorização.
Mas aumentar o preço oficial do ouro – uma desvalorização do dólar americano em relação ao ouro, que foi mesmo explicitamente prevista no acordo do FMI sob certas condições – não era politicamente oportuno por vários motivos:[3] (1) Teria beneficiado os produtores de ouro da África do Sul e da União Soviética, um país em regime de apartheid, o outro o principal oponente na Guerra Fria. (2) Teria discriminado países que, de boa fé, detinham dólares americanos em vez de ouro. (3) Temia-se que um aumento no preço do ouro alimentasse a especulação sobre novos aumentos no preço do ouro.
Como o preço oficial do ouro não deveria ser aumentado, uma outra moeda de reserva foi criada além do ouro (que era cada vez mais procurado, mas limitado em quantidade) e o dólar americano (que era cada vez menos procurado e cuja quantidade era cada vez mais expandida): isso ficou conhecido como direito especial de saque (DES). A decisão de que o Fundo Monetário Internacional pode emitir direitos de saque especiais foi tomada em 1967. Os DES foram criados pela primeira vez em 1969 e emitidos para participantes do FMI. Os DES foram alocados com base na parcela do capital (“cota”) detida por cada país no FMI.
DESs não são dinheiro, mas representam uma reivindicação contra todos os países participantes do FMI por moedas estrangeiras. Especificamente, isso significa que um país com déficit na balança de pagamentos pode converter seus DES no FMI na moeda nacional de um país participante desejado. O FMI então designa um país com superávit na balança de pagamentos para fornecer a moeda desejada. Os DESs podem ser exercidos sob certas condições por qualquer país membro do FMI e têm o potencial de aumentar a oferta monetária global; o DES foi, portanto, apropriadamente referido como “dinheiro de helicóptero global”.[4]
Originalmente, cada DES valia exatamente 0,888671 gramas de ouro. Após o colapso de Bretton Woods em 1973, a definição foi alterada: a partir de então, o DES não era mais um valor equivalente ao ouro físico, mas correspondia a uma “cesta” das principais moedas não lastreadas. A composição da cesta de DES é revisada a cada cinco anos. Desde 1º de outubro de 2016, a cesta de moedas que define o DES consiste em dólares americanos, euros, renminbi chinês, iene japonês e libras esterlinas. As moedas são ponderadas da seguinte forma: dólar americano, 41,73%; euro 30,93%, renminbi chinês 10,92%, iene japonês 8,33% e libra esterlina, 8,09%. Os DESs só podem ser mantidos pelos bancos centrais dos Estados membros do FMI e são usados para pagamentos entre os países participantes e para o FMI. Por exemplo, o FMI pode conceder empréstimos na forma de DESs em vez de moedas nacionais, ou pode reabastecer as escassas reservas estrangeiras de um país concedendo DESs. Os DESs não podem ser usados diretamente nos mercados de câmbio. Eles devem primeiro ser trocados por uma moeda comercializável.
A crise econômica e financeira global de 2008-09 deu um novo ímpeto ao interesse político no FMI. Em abril de 2009, o G20 decidiu fortalecer o FMI expandindo significativamente sua capacidade de emitir DES e criar crédito adicional. Inicialmente, decidiu-se triplicar os recursos financeiros livremente disponíveis do FMI para um total de mais de US$ 750 bilhões e aumentar os DES para cerca de US$ 250 bilhões; antes disso, as ações eram de apenas US$ 33 bilhões.[5] Após uma resolução de 24 de novembro de 2009, os recursos financeiros do FMI foram aumentados para um total de US$ 934 bilhões.
A inspiração para essas decisões foi a ideia de transformar o FMI em um “fundo de resgate global”. No entanto, segundo o acordo do FMI, é tarefa do FMI fornecer assistência financeira para problemas de balanço de pagamentos de um país – um objetivo derivado do sistema de Bretton Woods (que na verdade não é mais necessário no atual sistema de câmbio flexível). O objetivo das alocações de DES é atender a uma necessidade de longo prazo de ativos adicionais de reserva estrangeira. Agora, porém, o FMI conta com linhas de crédito bilaterais para aumentar seu poder de fogo financeiro no curto prazo.
O FMI – também porque o escopo de ação de sua liderança foi ampliado – se assemelha cada vez mais a um banco central mundial que pode emitir DESs e também conceder empréstimos em moedas nacionais. O DES é, portanto, frequentemente visto como um precursor, uma espécie de núcleo, de uma moeda mundial única. De um ponto de vista puramente técnico, essa visão não é infundada: seriam necessárias apenas algumas decisões ou ações para tornar o DES uma única moeda mundial – proclamando e aplicando taxas de câmbio irrevogavelmente fixas ou fundindo moedas nacionais com o DES.
Esta ideia inspirou a criação do euro no início de 1999 e já foi posta em prática. O que hoje é elogiado como a bem-sucedida unificação das relações monetárias na Europa deve ser interpretado de um ponto de vista lógico bastante diferente: o euro é o resultado de um esforço para acabar com a diversidade monetária na Europa e criar uma moeda estatal unificada. Não foi deixado para as forças do livre mercado fornecer o dinheiro unificado desejado; em vez disso, foi promovido por medidas coercitivas estatais e, portanto, também concebida como moeda fiduciária unificada estatal. Isso será explicado no capítulo seguinte.
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Notas
[1] Uma boa visão geral é fornecida pelo Federal Reserve Bank de Boston, The International Monetary System: Forty Years after Bretton Woods, Proceedings of a Conference Held at Bretton Woods, New Hampshire (Boston: Federal Reserve Bank of Boston, 1984).
[2] Para detalhes, ver Fundo Monetário Internacional, Fundo Monetário Internacional, 1945–1965: Vinte Anos de Cooperação Monetária Internacional, vol. 3, Documentos, ed. J. Keith Horsefield (Washington, DC: Fundo Monetário Internacional, 1969), pp. 3–96.
[3] Ver Robert A. Mundell, “The International Monetary System and the Case for a World Currency” (palestra nº 12 da Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and Management and TIGER Distinguished Lecture Series, Varsóvia, Polônia, 23 de outubro de 2003), pág. 7; ele cita cinco razões aqui.
[4] A rigor, a oferta monetária global só aumenta se um país determinado pelo FMI a fornecer a outro país uma quantia em sua própria moeda expandir sua própria oferta monetária para fazê-lo.
[5] Ver Deutsche Bundesbank, Finanzierung und Repräsentanz im Internationalen Währungsfonds, março de 2010, pp. 57–58.
