Schumpeter explica as origens do estado fiscal moderno

A extração de recursos da população doméstica sempre foi uma função crucial e central de todos os estados, sejam os Estados Unidos, o Brasil, a Rússia ou a Argentina. No mundo moderno, todos os estados pelo menos tentam impor uma mistura de impostos sobre consumo, impostos de renda, impostos de importação ou uma variedade de impostos semelhantes. A maioria dos estados com um nível razoável de capacidade estatal é capaz de impor e fazer cumprir com sucesso esses impostos.

Os estados que são capazes de impor impostos dessa maneira são o que Joseph Schumpeter chamou de “estados fiscais”. Esses são estados nos quais o poder do governo central de impor impostos diretos à vontade está totalmente desenvolvido. Os estados fiscais são geralmente caracterizados pelo seguinte:

1. Centralização: os impostos são cobrados diretamente pelo governo central. O governo central não depende de governos regionais ou locais para cobrar impostos ou fazer cumprir as leis tributárias. (Isso não impede que os governos regionais ou locais imponham seus próprios impostos.)
2. Poder unilateral: O governo central pode aumentar os impostos unilateralmente. A legislatura ou executivo do governo central tem a prerrogativa de aumentar os impostos por sua própria autoridade, sem a permissão de qualquer outro soberano dentro do território do estado. Dito de outra forma, nenhum governo regional ou local tem a capacidade de vetar um aumento de impostos ou impedir legalmente sua implementação.
3. O governo central decide livremente como as receitas são gastas. Uma vez que as receitas fiscais são coletadas, o governo central gasta as receitas da maneira que for preferida pelo poder legislativo do estado central.
4. Os impostos não são taxas ou um pagamento por um serviço. A rigor, uma taxa é um pagamento destinado a financiar um serviço específico, e apenas aqueles que “se beneficiam” do serviço pagam a taxa. Os “benefícios” fiscais, por outro lado, não estão vinculados a nenhum serviço específico. Os estados fiscais não são legalmente obrigados a qualquer tipo de dever recíproco de gastar as receitas fiscais de uma maneira que beneficie aqueles que pagam o imposto.

Quase todos os residentes dos países do mundo “desenvolvido” e de renda média hoje estão muito familiarizados com esse tipo de tributação. Essa tem sido a realidade moderna para os estados fiscais há mais de um século.

No entanto, nem sempre foi assim. No Ocidente, os estados fiscais são instituições relativamente modernas e se desenvolveram a partir de governos civis não estatais anteriores que não eram financiados primordialmente por impostos.

Estado dominante Vs estado fiscal

O economista político Joseph Schumpeter desenvolveu e popularizou a ideia do “estado fiscal” com sua influente palestra de 1918 “A Crise do Estado Fiscal“. Na palestra, Schumpeter fornece, entre muitas outras coisas, uma breve explicação do que precedeu o estado fiscal. Este era o “estado dominante” – embora Schumpeter não pareça ter usado a frase. Em um estado dominante, esperava-se que o príncipe usasse seus próprios fundos – coletados por meio de aluguéis e taxas sobre a propriedade pessoal do príncipe – para financiar os atos de governança do príncipe. Embora os impostos existissem, a tributação era considerada uma medida extraordinária e temporária a ser reservada para raras emergências. Ou, como disse o historiador econômico Jacob Viner, a tributação nesse período não era considerada um “método rotineiro, normal [ou] respeitável de suprir as necessidades financeiras do governo”. Consequentemente, os príncipes que buscavam aumentar a receita por meio de impostos ou aumentos de impostos enfrentavam grandes impedimentos institucionais, ideológicos e políticos em um grau desconhecido na maioria dos estados modernos.

No entanto, com a ascensão do estado no início do período moderno, a tributação tornou-se uma prática comum e tanto o estado quanto a tributação cresceram concomitantemente a partir de origens não estatais anteriores. “É bem sabido que o estado fiscal moderno não está enraizado no estado fiscal da antiguidade”, escreve Schumpeter, e ele atribui as origens do estado fiscal à consolidação do poder sob “os príncipes dos séculos XIV a XVI”.

Então, o que veio antes desse período? Como os governantes políticos se financiavam antes do estado fiscal? Isso pode ser extraordinariamente difícil para os leitores modernos imaginarem, uma vez que fomos tão completamente inculcados com a ideia do estado como uma entidade corporativa soberana e unificada que possui o monopólio da coerção legítima dentro de um território. Schumpeter, no entanto, tenta explicar isso e observa que, antes do estado e do poder de tributar à vontade, “o príncipe não olhava para seu território como um proprietário moderno olha para seu gado. Tudo isso veio depois.”

Schumpeter explica que no período medieval anterior ao estado fiscal, não havia o conceito de “bem comum” como o pensamos agora, e o príncipe não exercia “poder social” de uma forma que lhe permitisse reivindicar ser o provedor ou árbitro de qualquer tipo de benefício “público”. Havia simplesmente os domínios do príncipe, sobre os quais ele exercia direitos de propriedade. Mas essa “soberania” era apenas a de um proprietário privado. O príncipe podia alegar ser um governante sobre uma certa população, mas encontravau oposição estridente da nobreza, das cidades e até do campesinato, todos os quais exerciam suas próprias formas de soberania e direitos de propriedade. Os “poderes” de um príncipe eram apenas “a soma de diversos direitos” decorrentes das posses pessoais do príncipe espalhadas por muitas propriedades. Não havia “público” que pudesse ser tributado em benefício de um bem comum imaginário, uma vez que não havia nada que chamaríamos de “comunidade” ou estado. Com certeza não havia “estado-nação” como agora o concebemos.

Consequentemente, Schumpeter observa que um príncipe tinha que se voltar para suas próprias propriedades quando buscava obter recursos:

            “No que dizia respeito à economia do príncipe, seguia-se que ele tinha que arcar com todas as despesas de qualquer política que fosse seu assunto privado e não fosse a política do estado. Por exemplo, ele próprio teve que arcar com o custo de uma guerra contra ‘seus’ inimigos, pelo menos a menos que tivesse direito às contribuições necessárias em virtude de títulos particulares, como a obrigação dos vassalos de prestar serviço militar. … Nem os meios à disposição do príncipe para esse fim nem sua soberania derivavam de qualquer poder estatal centralizado.”

Quaisquer que fossem as reivindicações que o príncipe desfrutava sobre o direito de convocar o serviço militar ou uma parte da produção agrícola, isso se devia a contratos e juramentos legais específicos. Então, quais eram essas fontes de receita que um príncipe poderia cultivar? Schumpeter os lista:

          “O mais importante eram as receitas de suas próprias terras, isto é, as dívidas de seus súditos, os camponeses-servos, de quem ele era proprietário. Desde o século XIII, essas taxas foram pagas principalmente em dinheiro. Até os séculos XVI e XVII, essas receitas eram consideradas a base da economia principesca. Além disso, havia diversos direitos feudais, como a casa da moeda, o mercado, a alfândega, a mineração ou a proteção das regalias judaicas e todo o resto e, finalmente, as receitas dos poderes que ele tinha como dispensador de justiça ou como senhor de cidades e bailiados. Além disso, havia presentes tradicionais de vassalos, as contribuições altamente controversas da igreja, mas nenhum direito geral a ‘impostos’.”

Em alguns casos, as cidades estavam sujeitas a impostos, mas, como observa Schumpeter, “Além disso, nem o homem livre nem mesmo o nobre dependente pagavam impostos como regra”.

Além disso, se um príncipe tentasse aumentar os impostos, muitas vezes encontrava forte resistência porque a própria ideia de um direito legal geral à tributação era amplamente rejeitada pelos príncipes que tentavam tributar – ou seja, as “propriedades” da nobreza, da Igreja e dos conselhos municipais. Assim, impedidos de aumentar os impostos para financiar novos projetos, os príncipes foram forçados a tomar empréstimos. Mas, uma vez que a dívida se tornou incapacitante, a tributação foi novamente o recurso assumido. Schumpeter continua:

           “O príncipe fez o que pôde: endividou-se. Quando ele não podia mais pedir emprestado, recorreu à mendicância junto aos latifúndios. Ele reconheceu que não tinha o direito de exigir, declarou que a adesão ao seu apelo não prejudicava os direitos dos latifúndios, prometeu nunca mais mendigar…”

Os príncipes também se beneficiaram de ameaças militares – reais e imaginárias – vindas de terras vizinhas. Este foi o atalho final para a criação de novos estados centralizados. A tributação gradualmente se tornou permanente e insidiosa em busca do que hoje chamamos de “segurança nacional”:

         “O príncipe apontou para sua insolvência e sugeriu que assuntos como as guerras turcas não eram apenas um assunto pessoal, mas uma ‘exigência comum’. Os latifúndios admitiram isso. No momento em que admitiram, foi reconhecido um estado de coisas que estava fadado a acabar com todas as garantias de papel contra as exigências fiscais.”

No entanto, mesmo neste ponto, os príncipes ainda eram forçados, na maioria das circunstâncias, a se voltar para suas próprias propriedades para financiar os planos do príncipe. Com o tempo, no entanto, isso mudou. “No início, a concessão de impostos de forma alguma implicava um imposto geral”, observa Schumpeter. Em vez disso, a concessão fiscal era válida “apenas para os latifúndios que a concederam e talvez para seus próprios vassalos… Em primeiro lugar, apenas aqueles que votaram a favor da concessão fiscal foram comprometidos, enquanto aquele que montou em seu cavalo antes da concessão e partiu não teve que pagar.”

Os pagadores de impostos também não permitiram que o príncipe gastasse essas receitas como bem entendesse, e Schumpeter acrescenta que

          “Os latifúndios não confiavam em seu príncipe. Frequentemente, os fundos arrecadados eram canalizados para o fim pretendido por meio dos próprios agentes dos latifúndios, e sempre, exceto em casos desagradáveis de difícil cobrança, os latifúndios se opunham à intervenção do príncipe quanto à maneira pela qual as somas votadas deveriam ser arrecadadas.”

Nem é preciso dizer que isso contrasta muito com nossa própria ideia moderna de tributação, na qual uma simples votação entre os membros de uma assembleia legislativa nacional de alguma forma concede “consentimento” entre todos os pagadores potenciais de impostos dentro de um estado, com o partido no poder estando livre para gastar esses fundos como quiser.

Tributação moderna vs. taxas e contribuições medievais

No entanto, à medida que a “comunidade política medieval” deu lugar ao estado moderno, o estado fiscal foi formado e, como Schumpeter conclui, “a responsabilidade tributária com base em uma decisão majoritária, ainda mais a responsabilidade tributária geral e uma distribuição legalmente controlada da carga tributária entre senhores e vassalos – tudo isso aconteceu, mas muito lentamente.”

O extenso tempo necessário para estabelecer um “direito” de tributação ilustra como os impostos não eram simplesmente um novo nome para as taxas, aluguéis, contribuições e pedágios sob os arranjos medievais. Havia uma diferença qualitativa reconhecida entre os impostos e as receitas arrecadadas sob juramentos feudais. Afinal, as taxas e aluguéis pagos pelo campesinato e vassalos eram frequentemente baseados em contratos seculares – embora geralmente não escritos – nos quais o senhor era obrigado a fornecer serviços específicos em troca das receitas pagas. Os serviços incluíam principalmente defesa militar contra invasores e criminosos, mas também arbitragem e defesa legal e manutenção de estradas e vias navegáveis. Ou seja, as receitas estavam vinculadas a serviços específicos, e esperava-se que as receitas fossem gastas nos serviços considerados benéficos para aqueles que pagavam. Mais importante, esses acordos eram de natureza recíproca e não concediam ao senhor o poder de aumentar unilateralmente o valor das taxas, contribuições ou aluguéis. Mesmo nos casos em que os pagamentos de rendas e taxas eram de fato obrigatórios, os juramentos, direitos, acordos e condições variavam de lugar para lugar dentro dos próprios domínios de um príncipe. Isso equivalia a uma enorme e complexa colcha de retalhos. Ao contrário de um estado fiscal, dentro do qual impostos uniformes podem ser impostos a uma população de cidadãos “iguais”, a total falta de uniformidade entre os domínios pré-estatais impôs custos de transação consideráveis aos príncipes, o que levou a inúmeras dificuldades em impor demandas crescentes de receita em massa.

Havia também uma diferença quantitativa entre os impostos e o antigo sistema de taxas e contribuições. Schumpeter enfatiza que as receitas não tributárias eram notavelmente pequenas na Europa Ocidental, e ele ilustra isso comparando as receitas dos príncipes ocidentais – que dependiam principalmente de receitas não tributárias – com as receitas inchadas de impostos do regime turco. Enquanto o regime turco podia enviar exércitos financiados por impostos para o campo de batalha com relativa facilidade fiscal, os príncipes do Ocidente podiam arrecadar apenas pequenas frações das somas turcas gastas. Assim, os príncipes ocidentais que esperavam fazer campanha no leste dependiam de pagamentos únicos de impostos de nobres resistentes e citadinos burgueses que consideravam a tributação como um último recurso absoluto – e vergonhoso.

Porém, no final das contas, as forças a favor de um “direito” geral à tributação por parte dos príncipes – mais tarde transferidas para regimes democráticos – venceram. A maioria dos estados modernos agora está totalmente desenvolvida, no sentido de que atende a todos os requisitos do estado fiscal, conforme listado acima: os estados arrecadam fundos por conta própria, aplicados unilateralmente, universalmente, sem medo de veto e com o direito presumido de gastar livremente como o governo central achar adequado.

A ascensão do estado fiscal permitiu que os príncipes recém-empossados eliminassem os antigos latifúndios medievais, a nobreza soberana descentralizada e os incontáveis impedimentos à tributação que haviam se desenvolvido dos escombros do Império Romano no Ocidente. Naturalmente, esse ganho inesperado para as classes dominantes dos estados permaneceu no centro da construção do estado desde então, e assim Schumpeter conclui:

          “Os impostos não apenas ajudaram a criar o estado. Eles ajudaram a formá-lo…. Com o projeto de lei de impostos em mãos, o estado penetrou nas economias privadas e conquistou um domínio crescente sobre elas. O imposto traz dinheiro e espírito calculista para cantos nos quais eles ainda não habitam, e assim se torna um fator formativo no próprio organismo que o desenvolveu.”

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