Contrabandistas e Batistas – a educação de um economista regulador

A busca por alívio regulatório é tão jovem quanto o governo Reagan e tão velha quanto o homem. Quando a Associação Médica Americana se irrita sob a supervisão da Comissão Federal de Comércio, sente a mesma frustração que Adão deve ter sentido com as regulamentações do cardápio que se deparou no Éden. Mas muitas vezes as pessoas querem alívio não da regulamentação, mas através das proteções que a regulamentação pode proporcionar. Hoje, alguns executivos de companhias aéreas querem se proteger das incertezas que enfrentam em um mundo sem preços regulados (uniformes). Os tecelões londrinos sentiram o mesmo em relação ao seu comércio no século XIII e obtiveram alívio através de uma disposição na Carta Magna exigindo que todos os tecidos no reino fossem de dimensões uniformes – de acordo com o padrão londrino. Não há nada de novo sob o sol.

Economistas de Adam Smith em diante (e incluindo Karl Marx) perceberam que a regulação governamental é uma espada que corta em ambas as direções, e todos pediram reformas para melhorar as boas regulamentações e podar as ruins. Mas desejar a reforma e alcançá-la são, obviamente, duas coisas diferentes. O que queremos descobrir aqui é em que circunstâncias elas podem coincidir. Quando poderemos realizar uma reforma regulamentar?

Regulamentação e Lei de Murphy

Em meus estudos sobre as relações entre governos e empresas, me chamou a atenção pela primeira vez as coisas incrivelmente caras que os governos fazem ao tentar controlar as empresas. Parecia, como Murphy poderia ter dito, que se houvesse uma maneira errada de fazer algo, os reguladores a adotariam. Encontrei inúmeros casos em que regras e regulamentos impunham custos tremendos enquanto ofereciam pouco ou nenhum benefício.

• As taxas de frete para uma classe de transportadoras eram subsidiadas por outra classe de transportadoras. Como resultado, as fábricas foram localizadas com base em sinais falsos, os custos reais foram ocultados e as mercadorias foram enviadas a grandes distâncias a tarifas mais baixas para serem processadas em fábricas de custo mais alto.
• Conversores catalíticos foram instalados nos automóveis com o objetivo de reduzir as emissões. Mas, para que os conversores funcionassem corretamente, era preciso usar gás sem chumbo — que é mais caro do que o normal. Assim, motoristas preocupados com os custos colocaram gás com chumbo em seus tanques, o que transformou os conversores em uma porcaria e adicionou mais emissões ao meio ambiente do que teria havido se os motores tivessem sido ligeiramente modificados ou algum outro plano introduzido.
• As fábricas petroquímicas foram obrigadas a reduzir as emissões em todas as etapas na mesma porcentagem. Se, em vez disso, os gestores tivessem recebido metas para toda a fábrica e deixado livre para alcançá-las de forma eficiente, o mesmo grau de controle da poluição poderia ter sido alcançado a um custo muito menor.
• As empresas petrolíferas que encontraram petróleo na Encosta Norte do Alasca e tentaram levá-lo para os quarenta e oito estados mais ao sul por meio da Costa Oeste foram impedidas de fazê-lo por regras ambientais complexas. A lógica, então, teria ditado que o petróleo fosse enviado para refinarias japonesas, que poderiam ter devolvido o produto refinado aos Estados Unidos. Mas isso também foi contra a lei federal. Em vez disso, o petróleo bruto está sendo enviado do Alasca para o Texas, onde é descarregado e refinado, tudo a um custo extra considerável.

• Padrões precisos de economia de combustível foram prescritos para as montadoras, para estimulá-las a construir o tipo de carros que provavelmente teriam sido produzidos e comprados voluntariamente se o preço da gasolina tivesse sido mais alto. Mas o preço da gasolina era regulado para que não pudesse subir; e as montadoras tiveram que racionar seus carros maiores, que os compradores dos EUA queriam, enquanto forçavam carros menores a entrar no mercado. Eventualmente, o preço da gasolina foi desregulado e os efeitos do esquema obrigatório de economia de combustível tenderam a evaporar – pelo menos por enquanto.

A lista pode continuar. Não só o governo raramente alcança suas metas declaradas ao menor custo, mas muitas vezes seus reguladores parecem dedicados a escolher a abordagem de maior custo que podem encontrar. Por tudo isso, eu e outros na academia nos convencemos anos atrás de que um programa massivo de educação econômica era necessário para salvar o mundo da regulação. Se nós, economistas, pudéssemos apenas ensinar aos reguladores um pouco de oferta e demanda, incontáveis bilhões de dólares seriam economizados.

Contrabandistas e batistas

As minhas opiniões começaram a mudar depois de ter entrado para o Conselho sobre a Estabilidade dos Salários e dos Preços, em 1976. Lá, minha tarefa era revisar os regulamentos propostos pela Agência de Proteção Ambiental (EPA), pela Comissão Federal de Comércio (FTC), pelo Departamento de Transporte (DOT) e por partes do Departamento de Saúde, Educação e Bem-Estar (HEW). A terra estava branca para a ceifa e eu estava pronto para educar os reguladores. Mas depois comecei a conversar com alguns deles, e comecei a ouvir pessoas dos setores afetados pelas regulamentações. Para minha surpresa, muitos reguladores sabiam bastante sobre economia. Ainda mais surpreendente foi que os representantes da indústria nem sempre se opuseram às regulamentações dispendiosas e, ocasionalmente, até receavam que conseguíssemos livrar-nos de algumas delas. Voltei mais tarde muito confuso ao meu posto universitário, ainda incapaz de explicar o que tinha observado e de conciliá-lo com a economia que achava que entendia.

Isso marcou o início de uma nova abordagem para minha pesquisa sobre regulação. Primeiro, em vez de assumir que os reguladores realmente pretendiam minimizar os custos, mas de alguma forma começaram a cometer erros loucos, comecei a supor que eles não estavam tentando minimizar os custos – pelo menos não os custos com os quais eu estava preocupado. Eles estavam tentando minimizar seus custos, assim como a maioria das pessoas sensatas fazem. E quais são alguns desses custos que impedem os reguladores de escolher maneiras eficientes de, por exemplo, reduzir as emissões de hidrocarbonetos?

• O custo de errar. Regras simples aplicadas em toda a linha exigem menos decisões onde erros podem ser cometidos.
• O custo da execução. Novamente, regras simples que exigem um comportamento uniforme são mais fáceis de monitorar e aplicar do que regras complexas, e também têm uma falsa aura de justiça.
• Custos políticos. É provável que um legislador esteja descontente com reguladores que não se comportam de maneira politicamente prudente – que falham, na visão do legislador, em lembrar as indústrias e os trabalhadores de sua área.

Em segundo lugar, eu me perguntei, o que a indústria e o trabalho querem dos reguladores? Querem proteção contra a concorrência, contra as mudanças tecnológicas e contra perdas que ameaçam lucros e empregos. Uma regulamentação cuidadosamente construída pode realizar todos os tipos de objetivos anticompetitivos desse tipo, ao mesmo tempo em que dá aos cidadãos a impressão de que o único objetivo é servir ao interesse público.

De fato, as páginas da história estão cheias de episódios melhor explicados por uma teoria da regulação que chamo de “contrabandistas e batistas”. Os contrabandistas, você deve se lembrar, apoiam as leis de fechamento de domingo que fecharam todos os bares e lojas de bebidas locais. Os batistas apoiam as mesmas leis e fazem lobby vigoroso por elas. Ambas as partes ganham, enquanto os reguladores se contentam porque a lei é fácil de administrar. É claro que essa teoria não é nova. Em uma sociedade democrática, as forças econômicas sempre atuarão através do mecanismo político de maneiras determinadas pelo mecanismo de votação empregado. Os políticos precisam de recursos para se eleger. Membros selecionados do público podem obter recursos através do processo político, e grupos altamente organizados podem fazer isso com bastante facilidade. Os empreendimentos mais bem-sucedidos desse tipo ocorrem quando há uma preocupação pública abrangente a ser abordada (como o problema do álcool) cuja “solução” permite que os recursos sejam distribuídos do erário público para grupos específicos ou de um grupo para outro (como de bartenders para os contrabandistas de bebidas).

O que tudo isso implica é que os desafios da reforma regulatória são institucionais. A regulamentação é um alívio para uns e um fardo para outros, de modo que a reforma é um fardo para uns e um alívio para outros. O fato de um regulamento ter surgido como resultado de um intercâmbio político dispendioso significa que a reforma dificilmente pode ser obtida facilmente. Isso não quer dizer que tudo seja para nada, que não haja oportunidades para reduzir os custos regulatórios líquidos (globais) ou remover os casulos regulatórios protetores tecidos de forma tão estreita e cuidadosa em torno dessa e daquela atividade. Mas é para dizer que dificilmente podemos esperar que a desregulamentação em grande escala ocorra com frequência. Não quando os batistas e os contrabandistas votam juntos.

Chocando o Sistema: Papelada–Pareto

Aceitemos, por ora, a proposição de que toda regulamentação produzida em um determinado período tem valor pelo menos suficiente para justificar os custos diretos suportados por aqueles que a sustentam. Uma vez que aqueles que se opuseram a um determinado regulamento provavelmente lutaram contra ele, em vez de permitir que ele prosseguisse por padrão, não assumiremos que o valor do regulamento exceda os custos totais incorridos pelos vencedores, perdedores e reguladores.

Agora considere um estado de equilíbrio em que o mercado político-econômico produziu uma determinada quantidade de regulação e continuará a mantê-la, a menos que haja um choque externo ao sistema. Imagine que você é um czar regulatório, sujeito a todas as forças econômicas em jogo no sistema (outras atividades e ações sendo mantidas constantes) e com rédea solta para reformar o processo regulatório. Finalmente, para tornar a situação mais interessante (e mais esclarecedora), imagine também que você é um estudioso longevo do sistema regulatório, com uma longa lista de regulamentos que você está convencido de que não podem ser justificados, ou pelo menos não em sua forma atual. O que você faria?

A papelada regulatória provavelmente seria sua melhor candidata à reforma – pois é uma área em que você pode ser capaz de reduzir custos tanto para os regulados quanto para os reguladores (tornando ambos melhores, ninguém pior, em uma espécie de movimento de Pareto), sem perturbar o estado de equilíbrio estabelecido pela interação de regras e regulamentos. É claro que reduzir a burocracia não é tão dramático quanto desregulamentar as companhias aéreas, acelerar novas aprovações de medicamentos ou remover cotas de importação (supondo que qualquer uma delas atraia você). Ainda assim, não seria um feito menor. Prevê-se que a poupança acumulada com a redução da burocracia para os anos de 1981 a 1983 atinja os 300 milhões de horas. Se você conseguiu isso como czar, podemos muito bem nos levantar e chamar você de abençoado.

Infelizmente, outras reformas seriam muito mais difíceis. Lembre-se de que você deve agir dentro das forças políticas existentes, que os atores do drama estão todos bem informados e que o equilíbrio existente é o produto de uma luta maciça.

Mudanças na demanda por regulação.

Então, vamos perguntar, como você pode perturbar esse equilíbrio criando novos jogadores ou fazendo com que os jogadores atuais adquiram um interesse na desregulamentação. Dito de outra forma, que fatores podem mudar a demanda por regulação?

• Mudança tecnológica. Uma tecnologia protegida ou mesmo induzida pela regulamentação pode, no entanto, tornar-se obsoleta, e as empresas reguladas podem ver-se prejudicadas pelas próprias regras que as protegeram.
• Mudança demográfica. Com a migração e o crescimento populacional, os padrões de produção e distribuição apoiados pela regulamentação podem se tornar tão caros ao longo do tempo que o produtor opta por reverter a proteção.
• Mudanças significativas nos custos dos fatores. As empresas reguladas geralmente buscam regulamentações que se encaixem nos arranjos de produção com base nos preços previstos de trabalho, materiais e capital – o que significa que mudanças imprevistas nesses preços podem alterar a quantidade e a incidência dos benefícios da regulação.
• Novas informações. Com a crescente atenção acadêmica e da imprensa às questões regulatórias, os grupos de eleitores/contribuintes/consumidores podem descobrir que seus benefícios da regulamentação são menores do que seus custos.

Olhando para a lista de reformas regulatórias bem-sucedidas, não é difícil encontrar casos que podem ser explicados em parte ou como um todo por alguma combinação dos fatores acima. Por exemplo, considere o impacto da mudança tecnológica no monopólio da AT&T. A tecnologia de micro-ondas, computadores e satélites superou os sistemas básicos de “hard-wire” usados nas operações telefônicas da Bell, criando oportunidades competitivas e enfraquecendo a demanda por privilégios de monopólio. O campo de ação que havia sido criado, em parte, por invenções das grandes empresas de telefonia, mas vedado a elas, passou a oferecer maiores oportunidades de crescimento e lucro do que o antigo campo regulado. A mudança tecnológica também foi um fator crucial no setor bancário e financeiro. A transmissão eletrônica de fundos, juntamente com a posição dominante do Federal Reserve Board no processo de compensação de cheques, contribuiu significativamente para uma nova base técnica para as instituições financeiras. Esse desenvolvimento, juntamente com as taxas de juros inesperadamente altas que os bancos comerciais e as poupanças e empréstimos foram impedidos de pagar, tornaram obsoleta a antiga estrutura regulatória.

Mudanças em dois outros fatores de demanda sem dúvida minaram o marco regulatório tradicional em caminhões e outros transportes terrestres. O aumento inesperado do preço da energia ampliou os custos associados a rotas tortuosas e caminhões vazios, e a mudança nos padrões populacionais tornou as antigas estruturas de rotas menos desejáveis. Ambos os desenvolvimentos alimentaram a demanda por reformas. Por fim, veja-se a desregulamentação das companhias aéreas. Nesse caso, foi o aumento dos preços da energia, a mudança nos padrões de utilização de equipamentos e as mudanças populacionais – combinadas com o desenvolvimento de novas aeronaves e relatórios intensivos de pesquisas sobre os efeitos dessas mudanças – que mudaram a demanda por regulamentação.

Quanto às futuras reformas, o que podemos prever nesta mesma base? Duas vêm à mente. Primeiro, como a AT&T, o Serviço Postal dos EUA se apegou a uma tecnologia obsoleta. Com a transmissão eletrônica de mensagens, os argumentos sobre o estatuto de monopólio natural perderam qualquer credibilidade que pudessem ter tido e, por essa razão, entre outras, os estatutos que proíbem a concorrência na entrega de correio de primeira classe estão sendo cada vez mais criticados. A regulação da energia é outro provável candidato à reforma. A mudança técnica e a rápida mudança dos preços relativos colocaram enormes pressões sobre as estruturas regulatórias existentes, de modo que produtores e consumidores estão agora buscando maior flexibilidade do que o atual status de “utilidade pública” de grande parte da indústria permitirá. Por exemplo, a necessidade de incentivos adequados para aumentar a quantidade de gás natural entregue ao mercado é amplamente reconhecida, e sistemas alternativos para a precificação e organização da distribuição de eletricidade estão sendo explorados. (Aqui, pelo menos, podemos ter encontrado um efeito secundário benéfico da OPEP e suas atividades.)

Mudanças na oferta de regulação.

O lado da oferta da regulação, assim como o lado da demanda, ajuda a determinar a quantidade de regulação produzida nos mercados político-econômicos. Entre as variáveis estão a burocracia e o processo eleitoral e legislativo.

• Incentivos burocráticos e estrutura. Se advogados e economistas puderem melhorar seus ganhos esperados ao longo da vida entrando com ações de execução contra setores específicos, por exemplo, essas ações tenderão a ser arquivadas. De forma mais ampla, como as agências são organizadas (se são comissões independentes ou chefiadas por um único administrador), quais regras de votação são aplicadas na tomada de decisões, até que ponto a agência é especializada em um setor ou produto e se há concorrência de outras agências por jurisdição são tradicionalmente pensadas para afetar a oferta de regulação.
• Fiscalização do Congresso. O componente legislativo do lado da oferta está intimamente relacionado à demanda, uma vez que os funcionários eleitos também representam interesses especiais que buscam benefícios regulatórios. Mas, mesmo assim, a competição entre os legisladores, suas regras de votação e sua organização de comissões são características de suprimento.

Supondo que a demanda seja mantida constante, em que medida as mudanças nessas características do lado da oferta afetarão a quantidade ou a qualidade das regulamentações produzidas? Por exemplo, uma redução no número de comissários (como está acontecendo agora na FCC), ou uma mudança na mistura partidária de comitês de supervisão de agências, fará com que a regulamentação mude?

A pesquisa empírica sugere fortemente que o lado da oferta é importante. Por exemplo, Barry Weingast e Mark Moran relatam que, ao contrário de algumas opiniões, o comportamento regulatório da FTC espelha a composição conservadora-progressista dos principais comitês parlamentares da agência: em outras palavras, a agência quase nunca está “fora de controle” (Regulation, maio/junho de 1982). Roger Faith, Donald R. Leavens e Robert Tollison acham que a FTC tem sido menos propensa a tomar medidas contra empresas sediadas nos distritos de congressistas que fazem parte dos comitês parlamentares da FTC do que contra empresas não tão favoravelmente situadas (Journal of Law and Economics, outubro de 1982). Minha pesquisa recente sobre a FTC sugere que o comportamento da agência é influenciado não apenas por mudanças na presidência de um democrata para um republicano e vice-versa, mas também por mudanças na forma como o presidente é escolhido (em 1950, o método foi alterado de rotação para designação presidencial).

Juntando tudo isto, podemos dizer que existem fortes possibilidades de reforma regulamentar quando, de qualquer modo, as instituições envolvidas estão mudando por outras razões. Tais mudanças ajudariam a explicar a enxurrada de iniciativas de desregulamentação na FCC, especialmente aquelas que lidam com radiodifusão, bem como o afastamento da regulamentação em todo o setor e das investigações antitruste estruturais na FTC. Além disso, a atitude cautelosa agora demonstrada pelo Departamento de Justiça e pela FTC ao considerar a discriminação de preços, a manutenção do preço de revenda e as combinações verticais, juntamente com a análise econômica investigativa aplicada em tais investigações, refletem novos aprendizados em direito e economia e mudanças na estrutura das duas agências. De fato, a redução global significativa de novas iniciativas regulatórias em todo o governo federal reflete um esforço coordenado que se baseia em cada um dos itens mencionados.

Outros agentes de mudança

Até agora, quase não mencionei outro grupo de interesse: aqueles que obtêm especial satisfação por participar no processo de regulamentação de forma a melhorar a eficiência econômica. Embora alguns possam concluir que os alunos do processo só podem observar, registrar e analisar, eu tenho uma visão mais otimista: simplificando, as pessoas e suas ideias fazem a diferença. Alguns indivíduos, por exemplo, fazem a diferença ao continuar a levantar questões sobre grandes princípios – eficiência social geral, o papel apropriado do governo, liberdade econômica, as virtudes do sistema de preços. Os mais articulados e informados apontam os compromissos que estão sendo feitos pelo resto de nós. De igual importância são aqueles cujo objetivo é entender como o processo regulatório funciona, quais interesses o estão impulsionando e como seu resultado pode ser previsto. São os pesquisadores acadêmicos, os analistas de políticas públicas, os economistas das empresas privadas e do governo, que lutam para fazer ajustes marginais. Sua tarefa é a aplicação criativa da lógica econômica. Ainda em um terceiro nível, há participação ativa na própria tomada de decisão. Quando observei o efeito de um Alfred Kahn no CAB, um Darius Gaskins no TPI e um James Miller na FTC – para não falar do trabalho menos visível, mas ainda assim significativo, realizado por dezenas de outros na arena onde as decisões são tomadas – devo acreditar que eles fazem uma diferença, uma diferença muito grande.

Finalmente, não se deve esperar uma transformação súbita e generalizada na regulação. Como todos os processos de mercado, o mercado de regulação é relativamente estável, resultado de milhares de transações e anos de desenvolvimento institucional. No entanto, também como outros mercados, as forças da oferta e da demanda mudam, e os agentes de mudança podem e têm impacto marginal, mas significativo, na demanda política e na oferta regulatória. Contrabandistas e batistas podem estar agitados há um século ou mais, mas o bar ainda está conosco – e geralmente aos domingos também.

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