Dolarização: uma solução para a Argentina

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[Prefácio do livro Dolarización: Una Solución para la Argentina, de Emilio Ocampo e Nicolás Cachanosky. O livro expõe a proposta de dolarização que Javier Milei pretende implantar na Argentina]

     “Uma vez estabelecido o papel-moeda, é difícil suprimi-lo quando é o Estado quem o emite, porque suprimi-lo é livrar-se do poder de obter empréstimos ilimitados e surdos; é abdicar do poder absoluto de dispor da fortuna do mundo inteiro. E uma vez que só o Estado pode forçar o Estado a renunciar a esse poder, a sua abdicação é um milagre de abnegação sobrenatural.” – Juan Bautista Alberdi (1876)

Talvez esteja finalmente prestes a chegar o momento “daquele milagre da abnegação natural” a que Alberdi se referiu em 1876, quando o país atravessava uma profunda crise econômica:

     “Há apenas uma esperança de que o papel-moeda do Estado, uma vez estabelecido e convertido em hábito, desapareça: somente se ele arruinar e enterrar o governo que o criou, pela sua própria virtude de empobrecimento e ruína. Então você verá ocorrer este fenômeno, que é muito concebível e natural: que o governo que precisou criar o papel-moeda para existir, terá que suprimi-lo para preservar sua existência.”[1]

Alberdi foi um dos primeiros economistas a examinar “profunda e exaustivamente os efeitos da inflação monetária”.[2] Desde 1825, a emissão descontrolada de papel-moeda para financiar o excesso de despesa pública tinha causado a desvalorização constante do peso argentino. A tendência do poder político para a emissão de moeda não foi curada pela crise e os avisos de Alberdi foram ignorados. Passaram-se catorze anos e outra crise inflacionária ainda mais profunda fez finalmente com que a liderança política compreendesse que a estabilidade era uma condição necessária para o crescimento. Graças à disciplina monetária e fiscal imposta pela reforma monetária de 1899, durante as primeiras quatro décadas do século XX, a economia argentina viveu o único período duradouro de estabilidade da sua história. Durante este período a Argentina, como outros países, alternou entre diferentes sistemas. Passou da disciplina do padrão-ouro, sob o qual o peso era livremente conversível em ouro, para um sistema híbrido com um peso inconversível cujo valor era definido pelo mercado e, depois de 1930, para um regime de peso inconversível com um controle estrito da taxa de câmbio, ao qual foi adicionado um banco central de propriedade mista em 1935. Apesar de todas estas mudanças, entre 1900 e 1942, a taxa de inflação na Argentina evoluiu em linha com a da Austrália, do Canadá e dos Estados Unidos.

Em 1945, a inflação elevada, persistente e volátil reapareceu no país. No ano seguinte, o governo nacionalizou o Banco Central e “nacionalizou” os depósitos. A partir daí, a Argentina começou a “desligar-se” do resto do mundo. De 1945 a 2021, a taxa de inflação foi de 60,1% ao ano, uma das mais altas do planeta.[3] Até meados da década de 1990, o país partilhava esta “distinção” com vizinhos como Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai. Nas últimas três décadas, todos conseguiram reduzir a taxa de inflação anual para menos de um dígito, enquanto a Argentina seguiu na direção oposta. Não é por acaso que o início de um novo ciclo inflacionário coincidiu com um surto de populismo.

O ganhador do Prêmio Nobel de Economia Paul Samuelson confessou certa vez que se alguém lhe perguntasse em 1945 qual país tinha o maior potencial de crescimento naquela época, ele teria respondido que a Argentina era a “onda do futuro”, já que estava “naquele estado intermediário de desenvolvimento a partir do qual se poderia facilmente esperar um crescimento rápido.”[4] A sua previsão vista hoje pode parecer louca. Contudo, em 1940, Alejandro Bunge, um dos economistas mais respeitados do país e grande crítico do status quo, sustentava que a economia argentina se encontrava numa situação privilegiada, num “momento histórico” da sua evolução equivalente “ao da Alemanha ou ao dos Estados Unidos há algumas décadas.” De acordo com Bunge, com uma política econômica “bem-sucedida”, poder-se-ia esperar “um período longo e altamente dinâmico”, uma vez que poucas nações reuniam “condições tão completas para [alcançar] um elevado padrão de vida para o seu povo”.[5]

A realidade acabou por ser muito diferente. Em 1945, a Argentina ocupava a décima posição no ranking mundial do PIB per capita. Em 2021, terminará provavelmente sessenta posições abaixo.[6] Apenas a Venezuela das últimas décadas pode comparar-se em termos de capacidade de autodestruição. O declínio argentino só foi interrompido por breves períodos. Não é por acaso que estas interrupções coincidiram com períodos de estabilidade de preços. É impossível crescer de forma sustentável sem elevados níveis de investimento e/ou aumentos de produtividade. Nem um nem outro são possíveis com taxas de inflação elevadas, persistentes e voláteis. Não há investimento genuíno a longo prazo sem estabilidade de preços. E sem ele não é possível gerar as poupanças necessárias para financiá-lo. A consequência desta situação é conhecida: uma economia estagnada com salários reais e níveis de emprego cada vez mais baixos. Nos últimos sessenta anos, apenas dois países fora da África tiveram taxas negativas de crescimento do PIB per capita durante 25 anos ou mais: Argentina e Haiti.[7]

Após uma década de estabilidade de preços durante a década de 1990, o reaparecimento do populismo virulento no século XXI levou mais uma vez a Argentina a competir pelo pódio dos países com a inflação mais elevada do planeta. Em 2021 terminou em quarto lugar. Ao contrário das décadas anteriores, já não está na companhia dos seus vizinhos, mas sim de Estados “fracassados” como a Síria, o Sudão, o Sudão do Sul, a Venezuela, o Iémen e o Zimbabué.

A inflação elevada, persistente e volátil afeta particularmente a população de baixa renda. O aumento dos preços e a desigualdade andam de mãos dadas. Os segmentos de renda média e baixa veem o poder de compra dos seus salários e o valor das suas escassas poupanças sofrerem uma erosão. Os mais pobres, cuja capacidade de poupança é zero, não só perdem poder de compra, mas também correm maior risco de perder os seus empregos quando os preços disparam. Pior ainda, a inflação elevada, persistente e volátil elimina qualquer esperança de ascender na escala social. Ezequiel Martínez Estrada tinha muita razão quando descreveu a inflação como um “genocídio econômico”.[8]

Nos últimos setenta anos, sucessivos governos recorreram às mesmas medidas para reduzir a inflação: controles de preços e salários, congelamento de taxas, acordos políticos, tréguas, âncoras cambiais, metas de inflação etc. Essas medidas nunca funcionaram. Parte do problema é o diagnóstico. É comum ouvir autoridades, políticos, jornalistas e sindicalistas argumentarem na mídia que a causa da inflação é a “luta distributiva”, os “gargalos” da estrutura produtiva, as ineficiências das cadeias de distribuição, o poder monopolista dos supermercados, grupos econômicos concentrados, aumento do preço internacional da soja etc. A refutação destas explicações é tão óbvia que surpreende que continuem a repeti-las, mas enquanto ressoarem na opinião pública, dificilmente a inflação será erradicada. O diagnóstico errado também serve para proteger os interesses que se beneficiam da inflação. Mesmo quando houve um diagnóstico preciso, as tentativas de impor uma certa disciplina fiscal e monetária, como foi o caso da Convertibilidade, também acabaram por fracassar por razões políticas.[9]

O que obviamente nos leva a perguntar por qual razão o sistema político argentino é incapaz de funcionar dentro de uma restrição orçamental. Embora a prodigalidade fiscal tenha sido uma constante na história argentina desde 1810, a sua intensidade e escala foram reforçadas pelo populismo a partir de 1945. O sistema populista institucionalizou o divórcio entre salários reais e produtividade e entre preços internos e externos. Ou seja, politizou a atribuição e remuneração dos recursos produtivos e, para que o setor privado pudesse continuar a funcionar, isolou a economia do resto do mundo. A despesa pública tem servido de instrumento para os governos populistas fomentarem entre os seus eleitores a ilusão efêmera de que podem consumir mais do que produzem ou de que a sua remuneração pode exceder a sua produtividade. O resultado inevitável foi a estagflação secular. O populismo condenou os argentinos a participar involuntariamente numa versão perversa do “jogo de cadeiras” em que a música é abruptamente interrompida por inevitáveis ​​crises de financiamento do setor público. Como não há investimento, há cada vez menos cadeiras e, consequentemente, cada vez mais frustração.

Cada fracasso na luta contra a inflação exigiu uma reforma monetária mais radical na tentativa seguinte de erradicá-la. Com uma taxa de inflação anual que aumenta há mais de uma década e que atualmente ultrapassa os 50%, é lógico perguntar se é possível curar-nos desta doença. Achamos que sim, mas não existe uma solução mágica ou indolor. Sair do labirinto em que se trancou a sociedade argentina é um desafio gigantesco. Qualquer reforma do status quo terá custos para os seus beneficiários, razão pela qual a sua oposição tenaz é previsível a curto prazo.

A experiência da conversibilidade contém lições importantes. O seu sucesso demonstrou que era possível erradicar completamente a inflação sem sacrificar o crescimento. Durante dez anos, a Argentina foi um dos dez países com a menor taxa de inflação do mundo e o seu PIB per capita cresceu mais rapidamente do que nas duas décadas anteriores. O seu fim traumático, seguido de uma crise profunda, demonstrou que qualquer “armadilha” à prodigalidade fiscal deve ser difícil e dispendiosa de escapar. Caso contrário, confrontados com a ação concertada dos grupos de interesse, os políticos encontrarão sempre uma forma de lhe escapar, mesmo contra a vontade da maioria do eleitorado. Em abril de 1991, os argentinos acreditavam que a conversibilidade era garantida por uma lei do Congresso e, portanto, não seria fácil para o Poder Executivo revertê-la. Depois de sete anos de democracia, acreditavam que na Argentina existia o Estado de Direito, um governo representativo e a separação de poderes.

Naquela época, o jurista Carlos Nino cunhou o termo “anomia institucional” para descrever a incapacidade do Poder Executivo de cumprir as leis e sua propensão a sobrecarregar a independência dos poderes Legislativo e Judiciário. É uma doença cultural atávica que foi agravada pelo populismo. Como argumentaremos ao longo do livro, a anomia institucional é um dos fatores que mais contribuiu para que a inflação fosse endêmica. Na Argentina, as reformas de jure não têm credibilidade porque são facilmente reversíveis. Um choque externo e/ou pressão de grupos de interesse fazem sucumbir qualquer plano que busque equilibrar as contas públicas e estabilizar o nível de preços. A forma como terminou a Convertibilidade é a demonstração mais completa disso. Alguns dos mesmos legisladores que em março de 1991 votaram a favor da sua sanção, em janeiro de 2002 defenderam entusiasticamente a sua revogação, cedendo à pressão da liderança política e dos grupos empresariais endividados em dólares.

A convertibilidade também demonstrou que para um plano anti-inflacionista ter apoio político deve gerar resultados positivos rapidamente. E para que isso aconteça, é preciso construir credibilidade imediatamente. Isto limita o menu de alternativas. Outro regime de convertibilidade hoje não geraria credibilidade. Pelas mesmas razões, a meia-dolarização também não funcionaria.[10] A Argentina perdeu a oportunidade de alcançar estabilidade e crescimento com a sua própria moeda no final de 2005, quando, após a reestruturação da dívida e no meio da fase ascendente do ciclo das commodities, o prêmio de risco país caiu abaixo dos 300 pontos base. Era altura de aprofundar as reformas estruturais e reconstruir o quadro institucional. Néstor Kirchner decidiu, em vez disso, avançar na direção oposta. Não só reforçou todos os elementos do sistema populista que tinham sido eliminados durante os anos noventa e reintroduzidos por Duhalde, mas também acrescentou outros, como a corrupção sistêmica em grande escala nas obras públicas e a aliança estratégica com o chavismo. Iniciou-se um dos ciclos de populismo mais intensos da história argentina, que em poucos anos levou os gastos públicos a níveis insustentáveis ​​e engendrou um novo ciclo de inflação elevada, persistente e volátil.

Sem dúvida que com um acordo razoável com o FMI e a implementação de medidas sensatas seria possível estabilizar a economia. Mas a história dos últimos setenta anos mostra que, sem reformas estruturais duradouras, a estagflação regressará em breve.[11] O problema destes ciclos recorrentes de avanços e retrocessos é que, a cada iteração, o país fica mais pobre. No melhor dos casos conseguiremos “mais do mesmo” e, no pior, daremos, como dizia Lênin, um passo para frente e dois para trás. O que é necessário para que a economia regresse ao crescimento sustentado não é um período de dois ou três anos, mas uma solução a longo prazo para a questão da inflação. Só uma reforma que imponha disciplina monetária e fiscal e seja difícil de reverter pode gerar a credibilidade e os resultados positivos no curto prazo que lhe permitiriam resistir ao ataque da política.

Neste livro apresentamos uma proposta concreta para atingir este objetivo, que por simplicidade chamamos de “dolarização”. É muito mais do que isso. A reforma que propomos assenta em três pilares: 1) a adoção unilateral do dólar como moeda legal, a livre circulação de moedas convertíveis e a livre mobilidade de capitais, 2) uma reforma profunda do sistema bancário que coloca as poupanças dos argentinos fora do alcance do poder político, 3) a assinatura de acordos de livre comércio com a União Europeia e outros blocos comerciais.[12] Estas são as três reformas “mãe” que imporão a necessidade de avançar com reformas de segunda geração. Propomos substituir o sistema corporativista, clientelista e protecionista que opera há pelo menos setenta anos por uma economia competitiva, aberta e integrada. Tal mudança de regime não é possível se a dolarização não for acompanhada por outras reformas estruturais e institucionais.[13]

Do ponto de vista prático, propomos que os argentinos paguem seus impostos em dólares e possam escolher livremente e de comum acordo a moeda e os meios de pagamento com os quais desejam operar.[14] Esta proposta pode parecer utópica. No entanto, tem numerosos antecedentes. Para começar, desde a independência e praticamente até o final do século XIX, na maioria das províncias argentinas circularam livremente moedas de outros países, principalmente Bolívia e Chile. Foi uma das experiências monetárias mais duradouras da nossa história. Em segundo lugar, do ponto de vista econômico, a dolarização nada mais é do que uma versão extrema dos regimes de convertibilidade que governaram em 1867-75, 1883-85, 1900-14, 1927-29 e 1991-2001. Foi nesses períodos que a economia argentina teve, em média, as menores taxas de inflação e as maiores taxas de crescimento de sua história. Em terceiro lugar, nas últimas três décadas vários governos avaliaram a conveniência de dolarizar a economia. Entre 1997 e 1998, foram feitos mais progressos na sua implementação. O anúncio de Menem em pleno ano eleitoral contribuiu para torná-la politicamente inviável. Quarto, durante décadas economistas proeminentes propuseram a dolarização como a melhor forma de erradicar a inflação crônica na Argentina.[15] Finalmente, em vários países da América Latina o dólar é a moeda com curso legal. É o caso do Panamá desde a sua independência e do Equador e de El Salvador há pouco mais de vinte anos.[16] Desde então, o desempenho macroeconômico destes países tem sido muito superior ao da Argentina.

Não há obstáculo legal à dolarização tal como a propomos. Nada na Constituição Nacional a impede.[17] Aliás, entre as responsabilidades que a Carta Magna atribui ao Congresso está a de “defender o valor da moeda”, missão que evidentemente não cumpriu, exceto entre 1991 e 2001. Desde então, do ponto de vista da sua implementação prática, também não existem obstáculos intransponíveis. Em essência, a dolarização consiste em a) uma troca de notas de peso por dólares e, b) um lançamento contábil pelo qual todos os depósitos em pesos seriam redenominados em dólares. A taxa de câmbio de conversão resulta da divisão da base monetária pelas reservas internacionais livremente disponíveis.[18]

Na realidade, como é óbvio, o principal obstáculo à nossa proposta é político. Não porque a maioria do eleitorado se oponha (a convertibilidade era muito popular e aqueles que têm poupanças já as dolarizaram), mas porque tiraria dos políticos uma ferramenta para se envolverem em clientelismo, negociatas e demagogia ou realizarem ações bem-intencionadas, mas políticas economicamente inviáveis. Infelizmente, a história mostra que na Argentina só é possível superar a resistência do sistema político e dos grupos de interesse que se beneficiam do status quo a qualquer reforma estrutural quando a economia está próxima do abismo.

Como salientou um renomado economista, mais utópico do que a dolarização oficial é acreditar “que a nossa atual liderança política possa oferecer confiança para apoiar um pedaço de papel chamado peso”.[19] Ou seja, acreditar que é possível sair desse beco sem saída caminhando na mesma direção de até agora. Fazer sempre a mesma coisa e esperar resultados diferentes é sinal de insanidade. A questão é se uma parte importante da liderança – políticos, empresários, líderes sindicais e formadores de opinião – está disposta a liderar uma mudança de regime e a assumir os riscos que a sua implementação acarreta. Tudo indica que nos aproximamos de um novo dilema histórico, um dos muitos que nos foi apresentado nos últimos setenta anos. Tal como no passado, abrir-se-ão dois caminhos: uma reforma profunda como a que propomos ou “a morte de mil cortes”, ou seja, um declínio gradual que em poucos anos nos aproximará dos níveis de pobreza, desigualdade, emigração e destruição econômica, semelhantes aos que a Venezuela apresenta hoje. Numa década teríamos um país inimaginável para os nascidos antes do milênio.

A dolarização não é uma panaceia. Estamos claramente no domínio do “sub-ótimo”, ou aquilo que os economistas chamam de segundo melhor. Em termos de política monetária, seria maravilhoso imitar o Chile ou o Uruguai (para não falar da Suíça ou da Suécia). Acreditar que podemos fazê-lo hoje é muito mais utópico do que avançar com a dolarização oficial. A possibilidade de alcançar estabilidade e crescimento com a sua própria moeda foi diluída à medida que a economia se tornou dolarizada de fato, um processo que começou com o “Rodrigazo” e piorou a cada crise. Segundo dados oficiais, o valor dos dólares que os argentinos guardam em cofres, “debaixo do colchão”, depositados em bancos no exterior ou em bancos argentinos é mais de cinco vezes o dos pesos que têm no bolso ou depositados em um banco.[20]

As objecções habituais à dolarização tendem a cair na “falácia do Nirvana”. O argumento típico é que o governo perderia as ferramentas de política econômica necessárias para alcançar determinados objetivos, como a estabilidade de preços, o crescimento e a redução da pobreza. Contudo, a história dos últimos setenta e sete anos mostra que ele não foi capaz de utilizar essas ferramentas para alcançar esses objetivos. Ou seja, estaríamos perdendo algo que não temos. Tal como demonstram os nossos vizinhos, o que é necessário para alcançar a estabilidade monetária é bastante simples. No entanto, está fora do alcance do nosso sistema político

Uma reforma como a que propomos beneficiaria a maioria dos argentinos. No curto prazo, apenas aqueles que estão no poder e os “rentistas” seriam prejudicados. Mas mesmo para ambos os grupos, o custo inicial da perda de subsídios e privilégios seria mais do que compensado a médio e longo prazo, se optarem por se dedicar a atividades socialmente produtivas, devido ao crescimento da economia. Será muito mais caro continuar a nos deixar mais pobres. Basta olhar para a experiência do Equador e de El Salvador. O primeiro destes países dolarizou a sua economia em 2000 e o segundo no ano seguinte. Em 2001, o PIB per capita do Equador em dólares equivalia a 28% do da Argentina e o de El Salvador a 22%, enquanto em 2021 os respectivos percentuais eram de 97% e 60%.[21]

Não faz sentido afirmar que o abandono do peso ameaça a soberania. Se fosse verdade, há muito que deixamos de ser um país soberano: nos últimos vinte anos o peso perdeu 99,5% do seu valor. Desde 1945, exceto durante a Conversibilidade, a Argentina não teve uma década inteira com uma moeda estável e conversível. Não se pode perder o que não se tem. Precisamente porque não temos uma moeda estável, a economia argentina está de fato dolarizada: as transações mais importantes são feitas em dólares e a maior parte das poupanças internas está localizada no exterior, fora do alcance dos políticos.[22] Estamos no pior dos mundos. Por um lado, temos uma dolarização de fato que neutraliza o impacto da política monetária e, por outro, devido às infinitas regulamentações cambiais e às limitações aos movimentos de capitais, não podemos tirar pleno partido das suas vantagens. O que temos de decidir é se vamos continuar a pagar os custos da dolarização sem usufruir dos seus benefícios. Oficializá-lo – isto é, adotar o dólar como moeda legal – e permitir a livre concorrência cambial seria a melhor forma de o fazer.

A desvalorização do peso é consequência da prodigalidade incontrolável dos nossos governantes. O atual nível de despesa pública é incompatível com o crescimento da economia. Se ocorrer uma mudança fundamental, continuaremos a acumular défices fiscais, um caminho que não tem outra saída senão a estagflação. O aumento dos impostos acabará destruindo o que resta do setor produtivo. A dívida de longo prazo em pesos não é uma opção, pois graças a décadas de inflação e confiscos, o mercado de capitais local não existe e, no curto prazo, gera uma dinâmica de dívida explosiva. Quanto à dívida externa, é ainda menos aconselhável, pois facilita o gradualismo, uma estratégia econômica e política que tem sido quase tão perniciosa como o populismo. Além disso, após três calotes até agora neste século, a credibilidade da Argentina nos mercados internacionais é zero.[23] Consequentemente, não há outra forma de financiar os recorrentes défices fiscais gerados pela despesa pública excessiva do que através da emissão monetária.

Há quem se oponha à dolarização porque ela não resolve a causa fundamental da inflação: a indisciplina fiscal. Contudo, a história argentina desde 1862 demonstra que durante os períodos de plena convertibilidade do peso houve maior disciplina fiscal do que durante os períodos de inconversibilidade. Ou seja, a disciplina monetária contribuiu para a disciplina fiscal. Além disso, esse efeito foi duradouro. Entre 1915 e 1927, sem convertibilidade, o saldo fiscal manteve-se, em média, nos mesmos níveis de 1900 e 1914. O regime monetário mudou radicalmente em 1931, mas só depois de 1937, graças ao aumento sustentado da despesa pública, os défices fiscais recorrentes reapareceram.

A dolarização é como um atalho gástrico ao qual as pessoas obesas recorrem para perder peso de forma sustentada. Graças ao seu efeito imediato no apetite e na absorção de calorias, esta técnica cirúrgica pode ajudar a modificar hábitos e costumes alimentares. Mas se isso não ocorrer, qualquer perda de peso é temporária. Esta é uma solução drástica para casos extremos.[24] A dolarização é também uma solução drástica para casos extremos, como o da Argentina.

Tal como propomos neste livro, a dolarização geraria imediatamente credibilidade, o que ajudaria fazer com que os seus efeitos positivos se manifestassem rapidamente. Para começar, após alguns meses de ajustamentos de preços relativos, a taxa de inflação cairia tal como aconteceu durante a Convertibilidade. A partir daí, os salários não perderiam o seu poder de compra e o aumentariam com o aumento da produtividade. As empresas voltariam a ter acesso ao crédito de longo prazo a taxas de juro razoáveis ​​para financiar os seus investimentos. A maior parte da população poderia ter acesso a empréstimos de longo prazo para comprar uma casa. Não haveria mais corralitos, corralones, ações, “bicicletas” financeiras, “rolos”, corridas cambiais, dólares “azuis” e taxas de câmbio múltiplas.

A dolarização oficial eliminaria o enorme descompasso cambial e financeiro no sector público que causa tantos problemas à economia. No final de 2020, à taxa de câmbio oficial, a dívida pública denominada em moeda estrangeira equivalia a 47% do PIB e a 357% das exportações.[25] As amortizações e os pagamentos de juros nos próximos dez anos ascendem a 210 bilhões de dólares. Mesmo que o capital seja renovado através da emissão de mais dívida, os pagamentos de juros atingirão, em média, quase 3,6 bilhões de dólares por ano. Tendo em conta o parco equilíbrio da balança comercial em circunstâncias normais, o cenário mais provável, sem dolarização, é o de crises externas recorrentes, que aprofundarão a estagnação. O descasamento cambial afeta também o setor privado, cuja dívida externa representa quase um terço da dívida externa total do país. Os investimentos necessários para que a economia retorne ao crescimento sustentado são consideráveis. Como o sistema financeiro local é incapaz de financiá-los, será totalmente necessário recorrer aos mercados internacionais, o que aprofundará o descompasso cambial estrutural da economia argentina. Os pagamentos de juros e amortizações desta dívida aumentarão a pressão sobre a conta corrente da balança de pagamentos, contribuindo para gerar instabilidade macroeconômica. A dolarização oficial não só eliminaria este enorme descompasso cambial, mas também ofereceria a única esperança de que pelo menos uma parte das centenas de bilhões de dólares que os argentinos depositaram no estrangeiro regressaria ao país. Obviamente, isso não acontecerá da noite para o dia. Serão necessários vários anos de estabilidade ininterrupta.

A dolarização oficial imporia uma “armadilha” ao Estado e aos políticos argentinos, a única armadilha que a economia precisa para crescer. Do ponto de vista monetário, equivale a “queimar os navios”, como fez Hernán Cortés quando decidiu conquistar o Império Asteca.[26] Mas não nos enganemos. É sempre possível “reconstruir os navios”, especialmente num país com políticos vorazes e anomia institucional. No Equador, sob o presidente Correa, a dolarização foi violada, gerando desequilíbrios que ainda não foram corrigidos. A experiência do Zimbabué também mostrou que é possível reverter a dolarização oficial, mas que fazê-lo, devido à incapacidade do governo de financiar défices crescentes, significa regressar a um regime de inflação elevada.[27]

A chave para o sucesso da dolarização oficial é a reforma do sistema bancário e a eliminação do banco central. Os depósitos bancários – em contas correntes, contas poupança e depósitos a prazo – constituem quase 80% da oferta monetária. Os políticos populistas não só degradam a moeda emitindo papéis sem lastro, mas também os depósitos quando colocam à força títulos públicos de um Estado insolvente nas carteiras dos bancos (e/ou nas reservas que devem manter como reserva no banco central). Sem uma reforma bancária como a que propomos, a dolarização seria relativamente fácil de adulterar ou reverter. A integridade da dolarização depende criticamente da configuração do sistema bancário e do papel atribuído à autoridade monetária. Como demonstra a experiência equatoriana, se o banco central sobreviver, a dolarização ficará vulnerável aos ataques do poder político. Não existe uma “bala de prata” neste assunto. O ideal não é possível e o possível está longe do ideal. Qualquer reforma bancária terá de cumprir dois objetivos: garantir a estabilidade e a solidez dos bancos e tornar o mais difícil possível para o governo apropriar-se de poupanças privadas.

Mesmo num modelo de dolarização mais puro, como o do Panamá, os políticos argentinos conseguiram confiscar poupanças ou rendimentos privados. Outro super-ciclo das matérias-primas poderá gerar outro ciclo populista. A dolarização não impediria um governo populista de impor taxas sobre as exportações agrícolas quando o preço da soja aumentasse. Por outro lado, o caso do Equador também demonstra que mesmo a dolarização imperfeita modera significativamente os efeitos nocivos do populismo. Entre 2007 e 2017, o PIB per capita do Equador cresceu a uma taxa que duplicou a da Argentina e a sua taxa de inflação foi, em média, de um décimo.[28] A experiência do Equador e de El Salvador também demonstra que uma das principais vantagens da dolarização é que reduz significativamente os efeitos negativos dos calotes no sector privado e da crise de financiamento do setor público.[29]

Insistimos num ponto importante: para que a dolarização seja duradoura e eficaz, deve ser acompanhada por outras reformas estruturais a nível fiscal e trabalhista e, especialmente, por uma abertura comercial.[30] Caso contrário, seria vulnerável à ação concertada de industriais protegidos, que tentam esconder a sua ineficiência crônica exigindo a desvalorização do peso e contam com o apoio da oligarquia sindical. Seria também aconselhável avançar com reformas institucionais, como a eliminação da “lista geral”, a Lei da Ficha Limpa, o voto único em papel e a racionalização do sistema de governança a nível provincial. No mínimo, será necessário atualizar a representação no Congresso de acordo com o último censo, conforme estabelecido pela Constituição de 1994.

A digitalização do dinheiro que está transformando os sistemas bancários, monetários e de pagamentos em todo o mundo não só é consistente com a nossa proposta de dolarização, mas também facilitaria a sua implementação. No mundo vindouro, não só a moeda física será substituída pela moeda digital, mas as moedas nacionais competirão com as moedas privadas. Num mundo de dinheiro digital, as fronteiras políticas tornar-se-ão cada vez menos eficazes. É pouco provável que o nacionalismo monetário sobreviva, especialmente em economias pequenas e subdesenvolvidas (e democráticas). Uma reforma como a que propomos permitiria à Argentina estar na vanguarda da revolução tecnológica que está transformando o sistema financeiro global.[31]

Não escrevemos este livro apenas para economistas. Nosso objetivo é atingir o maior público possível sem sacrificar o rigor conceitual.[32] O livro está organizado em cinco seções que podem ser lidas independentemente umas das outras. A primeira inclui uma revisão histórica da inflação na Argentina desde maio de 1810 até o presente. A segunda apresenta uma análise dos efeitos e causas da inflação. A terceira analisa a experiência de três países que adotaram o dólar como moeda legal – Panamá, Equador e El Salvador –, um que adotou o euro (Espanha) e outro que implementou a dolarização oficial e depois a reverteu (Zimbábue). Embora em tamanho e estrutura sejam economias muito diferentes da Argentina, a sua experiência é relevante, especialmente as economias do Equador e do Zimbabué. A quarta seção analisa as vantagens e desvantagens da dolarização oficial e propõe como exercício contrafactual como teria evoluído a economia argentina se ela tivesse sido implementada em 1999. A última seção inclui as diretrizes básicas de nossa proposta e a sequência de medidas que consideramos seria necessária para implementá-la com sucesso.

O nosso objetivo com este livro é contribuir para um debate urgente, não só sobre como estabilizar a economia para os próximos dois anos, mas também sobre como regressar ao caminho do crescimento e da estabilidade.

Não queremos concluir este prefácio sem deixar de agradecer a Rolando González Bunster, que teve a ideia do livro e tornou-o possível apoiando decisivamente o trabalho de investigação que realizamos durante este último ano. Queremos também agradecer a muitas pessoas que nos últimos oito meses em diferentes latitudes generosamente nos cederam o seu tempo para partilhar as suas experiências e opiniões sobre a dolarização. Particularmente valiosas foram as conversas que tivemos com aqueles que promoveram e tiveram a responsabilidade de implementar a dolarização nos seus países. No Equador, o ex-presidente do Equador, Jamil Mahuad Witt, seu ex-ministro da Fazenda, Alfredo Arízaga González, e seus assessores Juan Pablo Aguilar Andrade, Jorge Guzmán e Mario Prado Mora, e em El Salvador, os ex-ministros da Economia, Manuel E. Hinds e Juan José Daboub. Também tivemos trocas frutíferas de opinião sobre dolarização, reforma bancária e outros temas relacionados com Jorge C. Ávila, Alberto Benegas Lynch (h), Roberto Brenes, Roberto Cachanosky, Guillermo A. Calvo, James L. Caton, Domingo F. Cavallo, Andrés Cusme Franco, José Dapena, Juan Carlos de Pablo, Mariano di Pietrantonio, Luis Espinosa Goded, Alejandro M. Estrada, Irene Giménez, Carlos Ernesto González Ramírez, Pablo Guidotti, Steve H. Hanke, Ricardo Hausmann, José Carlos Jaime, Carlos Julio Emanuel, William J. Luther, Martín Lagos, Guillermo Mondino, Gabriel Rubinstein, Fausto Spotorno, Efraín Velázquez e Lawrence H. White. Outro agradecimento especial a quem leu e comentou versões preliminares do livro ou de alguns de seus capítulos: Jorge E. Bustamante, Manuel Calderón, Ariel Coremberg, Julio Djenderedjian, Agustín Etchebarne Bullrich, Roque B. Fernández, Patricio Gómez Sabaini, Héctor Mairal, Ricardo Maxit, Javier Ortiz Batalla e Vicente G. Massot.

É desnecessário dizer que o fato de mencionarmos os seus nomes não implica que concordam com as ideias e propostas que apresentamos neste livro. A amplitude dos temas tratados exigiu um grande esforço de síntese. É provável que apesar de nossas múltiplas releituras e correções, ocorram erros e omissões que, obviamente, são de nossa exclusiva responsabilidade. As opiniões que expressamos neste livro não refletem necessariamente a posição da Universidad del CEMA (UCEMA) e/ou da Metropolitan State University of Denver (MSU Denver).

 

 

 

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Notas

[1]      Alberdi (1876), p.279.

[2] Gondra (1932), p.35.

[3] A média aritmética das taxas anuais é de 141%. A diferença entre as duas médias se deve à alta volatilidade da taxa de inflação entre 1945 e 2020.

[4] Samuelson (1980a).

[5] Bunge (1940), 275, 510.

[6] Há quem defenda que a queda da Argentina no ranking se deve ao fato de a amostra de países ter aumentado a partir de 1950. Este argumento é facilmente refutável. Com exceção dos países do Oriente Médio, as ex-colônias europeias somaram-se com níveis de PIB per capita muito inferiores aos da Argentina. Apenas dois dos 89 países adicionados à amostra depois de 1950 tinham um PIB pré-capita mais elevado (Luxemburgo e Islândia).

[7] Existe uma bibliografia muito extensa sobre a decadência argentina. Tratamos do tema em Cachanosky (2017) e Ocampo (2015) e (2021).

[8] Martínez Estrada (1962), pp. 338, 340.

[9] Ao longo do livro nos referiremos ao regime monetário implementado na Argentina entre 1991 e 2001 como “Convertibilidade” para distingui-lo do termo genérico conversibilidade.

[10] Por exemplo, as propostas de Horacio Liendo (La Nación, 2020b) e Carlos Rodríguez (Clarín, 2022).

[11] O FMI reconheceu na sua avaliação do empréstimo stand-by de 2018 que na Argentina “restaurar a confiança numa base duradoura exigiria não só o equilíbrio das finanças públicas e externas, mas também a demonstração de que esse equilíbrio será mantido” (FMI, 2021e, p. 62).

[12] A ideia de assinar um tratado monetário com os Estados Unidos é utópica dada a dinâmica do Congresso norte-americano, cuja aprovação seria necessária. O Equador demonstrou que é possível avançar unilateralmente com a dolarização.

[13] Para uma lista das reformas estruturais necessárias que a Argentina precisa para voltar a crescer, consulte Fundación Libertad y Progreso (2020).

[14] A razão pela qual os impostos devem ser pagos em dólares é muito simples: a dívida denominada em dólares ascende a 200 bilhões de dólares. É preciso eliminar o descasamento cambial no setor público.

[15] A lista não é exaustiva, mas podemos citar os seguintes em ordem alfabética: Arriazu (2019), Ávila (2015a, 2018), Blasco Garma (2001), Benegas Lynch (h) (2000, 2017), Cachanosky (2019), Cachanosky e Ravier (2016), Calvo (2002), Della Paolera (2019), Hanke (2018), Hanke e Schuler (1999), Romano (2021), Rubinstein (1999, 2002) e Velde e Veravierte (2000). Nem todos acreditam que a dolarização ainda seja uma boa ideia. O empresário Alejandro M. Estrada defende há décadas a dolarização.

[16] Desde 1976, Anguila, Antígua e Barbuda, Dominica, Granada, Montserrat, São Cristóvão e Nevis, Santa Lúcia e São Vicente e Granadinas têm o valor das suas moedas atrelado ao dólar a uma paridade fixa, um regime cambial que, para fins práticos funciona como a dolarização.

[17] Existem interpretações contrárias, ver por exemplo Gelli (2003), p.555. Contudo, a objecção de inconstitucionalidade pode ser facilmente remediada se o Congresso carimbar uma moeda de um peso e fixar o seu valor em relação ao dólar. Essa moeda seria mantida fora de circulação.

[18] Atualmente, as reservas líquidas são, na melhor das hipóteses, escassas, o que implicaria uma taxa de câmbio demasiado elevada. Mas, como explicaremos mais tarde, existem várias soluções possíveis para este problema. Ver FMI (2022), p.4.

[19] Cachanosky (2019).

[20] Segundo o INDEC (2021b), em setembro de 2021, os argentinos tinham 238 bilhões de dólares no exterior ou fora do sistema financeiro e segundo o BCRA, o agregado monetário M3 em pesos no final de 2021 equivalia a 63 bilhões de dólares e os depósitos totais em dólares totalizou 14,2 bilhões de dólares.

[21] Esses percentuais foram estimados dividindo o PIB per capita argentino pela taxa de câmbio livre. À taxa de câmbio oficial as percentagens seriam de 59% e 43% respectivamente.

[22] É importante distinguir entre dolarização de fato e dolarização oficial ou de jure. A primeira descreve uma situação em que a população de um país decide substituir a moeda local pelo dólar e/ou mantém a maior parte das suas poupanças em dólares, enquanto a segunda a adoção do dólar como moeda legal pelo governo. Ver Calvo (1999), Baliño, Bennett e Borensztein (1999), Corso (2021) e Levy-Yeyati (2021).

[23] O termo inadimplência descreve a declaração de interrupção de pagamentos e/ou reestruturação da dívida pública. Em julho de 2014, a Argentina incorreu no que é chamado de inadimplência “técnica”.

[24] A analogia é um tanto imperfeita, pois o procedimento é fácil de reverter. O caso mais notável de fracasso desta cirurgia foi Diego Maradona.

[25] Esta taxa não tem em conta a dívida dos governos provinciais. Além disso, é calculada à taxa de câmbio oficial. Se convertermos a dívida externa à taxa de câmbio livre, ela representaria quase 100% do PIB.

[26] Na realidade, Cortés não queimou os seus navios, mas sim encalhou-os sob o pretexto de que não estavam em condições de navegar. Ver Cortés (1525), p.54 e Pereyra (1953), pp.111-118.

[27] Desde meados de 2021, El Salvador também tem avançado num processo que, se bem-sucedido, constituiria uma desdolarização. Embora o resultado final desta experiência seja incerto, como veremos num outro capítulo, o custo para a economia salvadorenha foi significativo. A República Dominicana desdolarizou-se em 1947 e nos dez anos seguintes teve uma inflação semelhante à dos Estados Unidos.

[28] Como explicaremos mais tarde, Correa minou os fundamentos da dolarização, mas nunca ousou revertê-la.

[29] Desde que o setor público não seja o principal devedor do sistema bancário.

[30] A lista de reformas é longa. O referido livro da Fundación Libertad y Progreso (2020) contém um bom resumo e discussão dos mais importantes.

[31] Os avanços tecnológicos permitem-nos imaginar que, num futuro não muito distante, a política monetária, e talvez também a política fiscal, dependerá de um algoritmo em vez da decisão de um burocrata. Esta é uma ideia que Milton Friedman propôs há várias décadas (1984, p.633).

[32] Na bibliografia o leitor poderá encontrar inúmeras publicações dos autores sobre alguns dos temas abordados neste livro.