CAPÍTULO 15 – AS PERSPECTIVAS DA ORDEM INTERNACIONAL
De todas as restrições à democracia, a federação tem sido a mais eficaz e a que mais favorece a harmonia. …O sistema federativo limita e restringe o poder soberano, dividindo-o e concedendo ao governo apenas certos direitos definidos. É o único meio de refrear, não só a maioria, mas o poder do povo inteiro. – Lord Acton
Em nenhum outro campo o mundo pagou tão caro por abandonar o liberalismo do século XIX como naquele em que esse abandono se iniciou: o das relações internacionais. Contudo, só aprendemos em parte a lição que a experiência deveria ter-nos ensinado. Mais que em qualquer outro lugar, talvez, as ideias correntes na Inglaterra sobre o que é desejável e praticável ainda são tais que podem produzir o oposto daquilo que prometem.
A lição do passado recente, cuja importância vem aos poucos sendo reconhecida, mostra que muitas formas de planejamento econômico, aplicadas de modo independente em escala nacional, tenderão a ser prejudiciais em seu conjunto, mesmo de um ponto de vista puramente econômico, produzindo, além disso, sérios atritos internacionais. Em nossos dias não é necessário acentuar que haverá poucas esperanças de ordem internacional ou de uma paz duradoura enquanto cada país puder aplicar quaisquer medidas que julgue úteis ao seu interesse imediato, por mais nocivas que sejam para os outros. Muitas formas de planejamento econômico só são praticáveis, com efeito, quando a autoridade planejadora está em condições de afastar todas as influências externas. O resultado inevitável de tal planejamento é, em consequência, o acúmulo de restrições ao movimento de pessoas e mercadorias.
Menos evidentes, mas de modo algum menos reais, são as ameaças à paz, geradas pela solidariedade econômica, artificialmente promovida, de todos os habitantes de um país, e pelos novos blocos de interesses conflitantes, criados pelo planejamento em escala nacional. Não é necessário nem desejável que as fronteiras nacionais assinalem pronunciadas diferenças de padrões de vida, nem que o fato de pertencer a um grupo nacional confira o direito a uma fatia de um bolo completamente diverso daquele partilhado por membros de outros grupos. Se os recursos de cada nação forem considerados sua propriedade exclusiva, se as relações econômicas internacionais deixarem o plano individual para se tornarem cada vez mais relações entre nações inteiras organizadas como unidades comerciais, essas relações se converterão inevitavelmente em causa de atritos e inveja entre os povos. Uma das ilusões mais fatais é a de que, se a concorrência para a conquista dos mercados ou das matérias-primas fosse substituída por negociações entre estados ou grupos organizados, os atritos internacionais seriam reduzidos. Isso seria apenas transformar num embate de forças aquilo que só em sentido metafórico podemos denominar “luta” entre concorrentes, e transferir para estados poderosos e armados, não sujeitos a qualquer lei superior, as rivalidades que os indivíduos eram obrigados a decidir sem recurso à força. As transações econômicas entre unidades nacionais que são ao mesmo tempo juízes supremos da própria conduta, que não se curvam ante nenhuma lei superior e cujos representantes não podem ser restringidos por qualquer consideração exceto o interesse imediato de seus respectivos países, acabarão por converter-se em choque entre nações.
Se a vitória não nos servisse para algo melhor do que favorecer as atuais tendências nesse sentido, já bem perceptíveis antes de 1939, acabaríamos por descobrir que derrotamos o nacional-socialismo apenas para criar um mundo dividido entre muitos socialismos nacionais, que, embora diferindo em detalhes, seriam todos igualmente totalitários e nacionalistas, e viveriam em conflito periódico uns com os outros. Os alemães, como já pensam alguns1, pareceriam ter sido os perturbadores da paz tão-somente porque foram os primeiros a tomar o caminho depois seguido por todos os demais.
Aqueles que compreendem ao menos em parte essas ameaças costumam chegar à conclusão de que o planejamento econômico se deve realizar em nível “internacional”, isto é, deve ser feito por alguma autoridade supranacional. Mas, conquanto isso pudesse afastar alguns dos perigos óbvios criados pelo planejamento em escala nacional, parece que os defensores de planos tão ambiciosos têm pouca noção das dificuldades e perigos ainda maiores suscitados por suas propostas. Os problemas decorrentes da ordenação deliberada dos assuntos econômicos em escala nacional assumem inevitavelmente proporções maiores quando a mesma coisa é levada a efeito em escala internacional. O conflito entre planificação e liberdade não pode deixar de agravar-se à medida que diminui a semelhança de valores e de padrões entre os que são submetidos a um plano unitário. Não é muito difícil planejar a vida econômica de uma família, e a dificuldade é pouco maior quando se trata de uma comunidade pequena. Mas à proporção que a escala aumenta, diminui o consenso a respeito da ordem de importância dos objetivos. Numa pequena comunidade, os padrões de valores e as opiniões sobre a importância relativa das tarefas principais serão comuns no que diz respeito a um grande número de questões. Este número, porém, diminuirá cada vez mais à medida que se amplia o âmbito de planificação; e, diminuindo o consenso, crescerá a necessidade de adotar a força e a coerção.
É fácil persuadir qualquer povo a fazer um sacrifício para auxiliar aquilo que ele considera a “sua” indústria siderúrgica ou a “sua” agricultura, ou para que no seu país ninguém fique abaixo de um certo nível econômico. Enquanto se tratar de ajudar indivíduos cujos hábitos de vida e maneiras de pensar nos são familiares; de corrigir a distribuição da renda ou as condições de trabalho de pessoas cuja situação nos é fácil imaginar e cujas ideias sobre o que seria a sua posição social adequada assemelham-se fundamentalmente às nossas, a maior parte das vezes nos disporemos a fazer alguns sacrifícios. Mas basta considerar os problemas criados pelo planejamento econômico, mesmo de uma região como a Europa Ocidental, para ver que inexistem as bases morais necessárias a semelhante empreendimento. Quem acredita na existência de ideais comuns de justiça distributiva que levem o pescador norueguês a abrir mão de suas perspectivas de melhoria econômica a fim de auxiliar seu colega português, ou o trabalhador holandês a pagar mais pela sua bicicleta para ajudar o mecânico de Coventry, ou o camponês da França a pagar mais impostos em apoio à industrialização da Itália?
Se a maioria não quer compreender a dificuldade, é sobretudo porque, consciente ou inconscientemente, presume que ela própria é que resolverá essas questões para os outros membros da sociedade, e porque está convencida de sua capacidade de fazê-lo com justiça e equidade. O povo inglês, por exemplo, talvez ainda mais do que os outros, só começa a compreender o que significam tais planos quando lhe é lembrado que ele poderia constituir uma minoria na comissão planejadora e que as linhas gerais do futuro desenvolvimento econômico da Grã-Bretanha poderiam ser traçadas por uma autoridade não-britânica. Quantos na Inglaterra estariam dispostos a submeter-se às decisões de uma autoridade internacional, mesmo democraticamente constituída, que tivesse o poder de decretar a precedência do desenvolvimento da indústria metalúrgica espanhola sobre a mesma indústria no País de Gales Meridional, a concentração da indústria de instrumentos ópticos na Alemanha com exclusão da Inglaterra, ou que a Inglaterra só importasse gasolina completamente refinada e que todas as indústrias relacionadas com o refino fossem reservadas aos países produtores?
A ideia de que se possa dirigir ou planejar por métodos democráticos a vida econômica de uma vasta região habitada por muitos povos diferentes revela completa falta de conhecimento dos problemas que tal planejamento suscitaria. Muito mais do que o nacional, o planejamento realizado em escala internacional não pode ser senão a lei da força: a imposição, por parte de um reduzido grupo, do tipo de trabalho e do padrão de vida que os planejadores julgam convir aos demais. É indiscutível que a Grossraumwirtschaft que os alemães pretendem pôr em execução só pode ser realizada com êxito por uma raça dominante, um Herrenvolk, que obrigue implacavelmente os outros povos a aceitarem suas ideias e seus objetivos. É erro considerar a brutalidade e o desrespeito que os alemães têm mostrado para com os desejos e ideais dos povos mais fracos um simples indício de uma perversão peculiar aos germânicos; é a própria natureza da tarefa por eles assumida que torna esse procedimento inevitável. Empreender a direção da vida econômica de pessoas apegadas a ideais e valores amplamente divergentes é assumir responsabilidades que implicam o uso da força – é atribuir-se uma posição na qual, mesmo com as melhores intenções, não se pode deixar de agir de uma forma que, para alguns daqueles a ela submetidos, parecerá altamente imoral.
Isso se aplica mesmo que suponhamos o poder dominante tão idealista e desprendido quanto se possa conceber. Mas quão pouca probabilidade há de que ele seja desprendido, e como são grandes as tentações. Creio que os padrões de decência e justiça, em especial no que toca às relações internacionais, são tão elevados na Inglaterra quanto nos outros países – se não superiores. E contudo, ainda hoje ouvimos dizer que é preciso aproveitar a vitória para criar condições em que a indústria britânica possa fazer uso integral do equipamento construído durante a guerra, que a reconstrução da Europa deve ser orientada de maneira a ajustar-se às necessidades específicas da economia inglesa e a garantir a todos os habitantes do país o trabalho para o qual cada um se julga mais apto. O aspecto mais alarmante dessas sugestões não é o fato de serem feitas, mas de serem feitas com toda a ingenuidade, e consideradas coisa natural por pessoas de bem que não percebem em absoluto as enormidades morais implícitas no uso da força para tais fins.4
O mais poderoso agente que contribui para criar essa crença na possibilidade de uma direção centralizada e única, por meios democráticos, da vida econômica de muitos povos diferentes, é a fatal ilusão de que, se as decisões fossem deixadas ao “povo”, a comunhão de interesses das classes trabalhadoras logo superaria as diferenças que separam as classes dominantes. É de todo justificável esperar que, com o planejamento mundial, o embate de interesses econômicos que observamos agora em torno da política econômica de qualquer nação assumiria a forma, ainda mais agressiva, de um embate de interesses entre nações, que só poderia ser decidido pela força. Sobre as questões que uma autoridade planejadora internacional teria de resolver, os interesses e opiniões das classes trabalhadoras dos diferentes povos divergiriam tanto quanto os das diferentes classes de qualquer país, e as bases comuns para um acordo equitativo seriam ainda menores. A reivindicação do trabalhador de um país mais rico no sentido de que se estabeleça um salário mínimo comum que o proteja da concorrência de seu colega de um país pobre que trabalha por salário mais baixo aparentemente reverteria em benefício deste. Na realidade, porém, isso constituiria, muitas vezes, apenas um meio de privar esse trabalhador mais pobre da única possibilidade de melhorar suas condições de vida tentando superar desvantagens naturais pela oferta de mão-de-obra a um preço inferior ao de seus colegas de outros países. E, para ele, o fato de ter que dar o produto de dez horas do seu trabalho pelo produto de cinco horas de trabalho do seu colega estrangeiro, melhor equipado em termos de maquinaria, constituiria “exploração” semelhante à praticada por qualquer capitalista.
Num sistema internacional de economia dirigida, as nações mais ricas, e portanto mais poderosas, teriam muito maior probabilidade de suscitar o ódio e a inveja das mais pobres do que um regime de livre mercado. E estas últimas, com ou sem razão, estariam convencidas de que a sua situação poderia melhorar muito mais depressa se tivessem liberdade de fazer o que lhes aprouvesse. Com efeito, se passássemos a considerar um dever da autoridade internacional o estabelecimento da justiça distributiva entre os diferentes povos, a transformação da luta de classes em luta entre as classes trabalhadoras dos diferentes países não passaria de um desdobramento lógico e inevitável da doutrina socialista.
Hoje em dia, há muita discussão incoerente sobre “planejamento para igualar os padrões de vida”. Será instrutivo considerar de forma mais detalhada uma dessas propostas, para perceber exatamente o que ela implica. A região para a qual nossos planejadores se voltam com especial carinho no momento é a bacia do Danúbio e o sudeste europeu. Sem dúvida, urge melhorar as condições econômicas dessa região, tanto por razões humanitárias e econômicas como no interesse da futura paz europeia.
Também é certo que tal melhoramento só poderá ser conseguido numa situação política diferente da que até hoje tem reinado ali. Mas isso não pressupõe que a vida econômica dessa região deva ser dirigida de acordo com um único plano abrangente, que favoreça o desenvolvimento das diversas indústrias segundo um cronograma traçado de antemão, de maneira que o êxito das iniciativas locais dependa da aprovação da autoridade central e da incorporação dessas iniciativas ao plano. Não se pode, por exemplo, criar uma espécie de administração do vale do Tennessee aplicável à bacia do Danúbio sem fixar, para um prazo bastante longo, o ritmo relativo do progresso dos diferentes grupos étnicos que habitam essa região ou sem subordinar a essa tarefa as aspirações e desejos de cada grupo.
Tal planejamento deve começar necessariamente por estabelecer uma ordem de prioridade entre as diferentes reivindicações. Traçar um plano para equiparar os padrões de vida significa dispor essas reivindicações numa ordem hierárquica de acordo com o mérito, dar a algumas delas prioridade em relação a outras e fazer com que algumas tenham de aguardar a sua vez – ainda que aqueles cujos interesses são assim postergados estejam convencidos, não apenas da superioridade dos seus direitos, mas até da possibilidade de alcançarem mais depressa o seu objetivo se tivessem liberdade de agir como desejam. Não há base lógica que nos permita determinar se as reivindicações do camponês pobre da Romênia são mais prementes ou menos prementes do que as do albanês, ainda mais pobre do que ele, ou se as necessidades do pastor das montanhas eslovacas são maiores que as do seu colega esloveno. Mas, para que a elevação dos seus padrões de vida se dê de acordo com um plano unitário, alguém terá de comparar os méritos de todas essas reivindicações e decidir entre elas. E uma vez posto em execução semelhante plano, todos os recursos da região a que ele se aplica deverão contribuir para a sua realização. Não será possível abrir exceções para os que se julgam capazes de alcançar maior prosperidade por si mesmos. Como outras reivindicações são sobrepostas às suas, terão de trabalhar em primeiro lugar para a satisfação das necessidades daqueles a quem se deu prioridade.
Dessa forma, todos se sentirão em pior situação do que se outro plano tivesse sido adotado. Cada um se convencerá de que foram o arbítrio e o poder dos países dominantes que o condenaram a viver em condições menos favoráveis do que aquelas a que julga ter direito. Semelhante experiência numa região dividida em pequenos países, cada um dos quais acredita com igual convicção na sua superioridade sobre os demais, equivale a empreender uma tarefa que só pode ser executada pelo emprego da força. Na prática, isso significa que os ingleses e o poderio inglês determinariam se a elevação dos padrões de vida do camponês búlgaro deve preceder a do macedônio, e se cabe ao mineiro tcheco ou ao húngaro aproximar-se mais depressa dos padrões ocidentais. Não é necessário ter grande conhecimento da natureza humana, e por certo bastará conhecer um pouco os povos da Europa Central, para compreender que, seja qual for a decisão imposta, haverá muitos – provavelmente uma maioria – a quem a ordem de precedência dada parecerá suprema injustiça. E o ódio comum não tardará a voltar-se contra o poder que, embora desinteressadamente, decidiu, na realidade, o destino de todos.
Muitos, sem dúvida, acreditam com sinceridade que, se lhes fosse atribuída essa tarefa, conseguiriam resolver todos os problemas de forma justa e imparcial, e ficariam surpreendidos ao ver as suspeitas e o ódio voltarem-se contra eles, No entanto, essas pessoas seriam provavelmente as primeiras a lançar mão da força quando aqueles a quem pretendem beneficiar se mostrassem recalcitrantes, e a exercer implacável coerção sobre o povo no cumprimento daquilo que julgam ser do interesse popular. Esses perigosos idealistas não veem que, quando uma responsabilidade moral envolve a necessidade de fazer os nossos princípios éticos prevalecerem sobre os de outras comunidades, assumi-la pode nos colocar numa posição em que um comportamento moral se torne impossível. Impor às nações vitoriosas uma tarefa moral impossível é um meio certo de corrompê-las e desacreditá-las moralmente.
Auxiliemos, pois, tanto quanto pudermos os mais pobres em seus esforços para organizarem-se e elevarem o próprio padrão de vida. Uma autoridade internacional pode ser muito equitativa e contribuir enormemente para a prosperidade econômica, desde que se limite a manter a ordem e a estabelecer condições em que os indivíduos possam desenvolver-se por si mesmos. Mas é impossível ser justo e permitir que cada um viva a seu modo quando a autoridade central distribui matérias-primas e aloca mercados, quando todo esforço espontâneo depende de uma “aprovação” e nada se pode fazer sem a sanção da autoridade central.
Depois das exposições feitas nos capítulos anteriores, é quase desnecessário acentuar que essas dificuldades não podem ser enfrentadas conferindo-se a várias autoridades internacionais “apenas” poderes econômicos específicos. A ideia de que isso seja uma solução prática baseia-se na ilusão de que o planejamento econômico é uma questão puramente técnica que pode ser resolvida de maneira objetiva por especialistas, e que os pontos de fato essenciais continuariam sendo decididos pelas autoridades políticas. Qualquer autoridade econômica internacional, não sujeita a um poder político superior, mesmo dentro dos estritos limites de um campo específico, poderia exercer com facilidade o poder mais tirânico e irresponsável que é possível imaginar. O controle exclusivo de um bem ou serviço essencial (como, por exemplo, o transporte aéreo) é com efeito um dos poderes mais amplos que se podem conferir a qualquer autoridade. E há poucas possibilidades de controlar esse poder, uma vez que quase tudo pode ser justificado por “necessidades técnicas” incontestáveis por um leigo de modo eficiente – ou mesmo por argumentos humanitários e talvez sinceros – sobre as necessidades de algum grupo particularmente desfavorecido que não poderia ser auxiliado de outra maneira. A organização dos recursos mundiais por órgãos mais ou menos autônomos, apoiada hoje em dia por setores os mais inesperados, um sistema de vastos monopólios reconhecido por todos os governos nacionais mas independente de todos eles, acabaria por converter-se no pior de todos os sistemas de exploração – ainda que os homens incumbidos de administrá-lo se mostrassem guardiões fidelíssimos dos interesses a eles confiados.
Basta ponderar sobre as consequências de propostas aparentemente inócuas, e tidas como a base da futura ordem econômica, tais como o controle e a distribuição deliberada da oferta de matérias-primas essenciais, para compreender as tremendas dificuldades políticas e os perigos morais que elas criariam. A autoridade encarregada do controle da oferta de gasolina, madeira, borracha ou estanho, seria senhora do destino de indústrias e de países inteiros. Ao decidir se cumpre ou não permitir o aumento da oferta e a queda do preço ou da renda dos produtores, ela estaria decidindo se este ou aquele país terá permissão para iniciar uma nova indústria ou será impedido de fazê-lo. Enquanto essa autoridade controladora “protege” o padrão de vida daqueles que considera especialmente confiados ao seu cuidado, privará muitos, em posição bem pior, da maior e talvez única oportunidade de melhorar a própria condição. Se todas as matérias-primas essenciais fossem controladas dessa forma, não haveria indústria nova ou novo empreendimento a que um povo se pudesse lançar sem a permissão da autoridade, nenhum plano de desenvolvimento ou de melhoramento que esta não pudesse frustrar com o seu veto. O mesmo acontece com o acordo internacional para a “partilha” dos mercados, e ainda mais com o controle do emprego de capitais e o aproveitamento dos recursos naturais.
É curioso observar como aqueles que se dizem os mais intransigentes realistas e não perdem ocasião de ridicularizar as “ideias utópicas” dos que acreditam na possibilidade de uma ordem política internacional consideram, no entanto, praticável a interferência muito mais íntima e irresponsável na vida dos diferentes povos, implícita no planejamento econômico. Além disso, acreditam que, uma vez conferido um poder jamais visto a um governo internacional que acabam de declarar incapaz de impor um simples estado de Direito, esse grande poder será usado com tanto desprendimento e tanta justiça que conquistará a aprovação geral. Ora, é evidente que, embora as nações possam respeitar normas formais por elas aceitas de comum acordo, nunca se submeterão ao controle inerente ao planejamento internacional. Talvez possam concordar sobre as regras do jogo; jamais concordarão, porém, com a ordem de prioridades que fixe por voto majoritário a importância relativa das suas necessidades e a rapidez com que lhes será permitido progredir. Ainda que a princípio, iludidos quanto ao significado de tais propostas, os povos assentissem em delegar tais poderes a uma autoridade internacional, não tardariam a descobrir que o que tinham delegado não era uma simples tarefa técnica e sim o mais amplo controle sobre suas próprias vidas.
O que tem em mente, de fato, os “realistas” não de todo destituídos de senso prático que advogam esses planos é que, se de um lado as grandes potências relutarão em submeter-se a qualquer autoridade superior, de outro poderão utilizar essas autoridades “internacionais” para impor a sua vontade às pequenas nações na área em que exercem hegemonia. Há tanto “realismo” nisso que, camuflando-se dessa forma como “internacionais” as autoridades planejadoras, seria, mais fácil alcançar a única condição em que é exequível o planejamento, isto é, aquela em que ele é realizado por uma só potência dominante. Esse disfarce, entretanto, não alteraria o fato de que para os estados menores tal coisa significa uma sujeição bem mais completa a uma potência externa, à qual já não seria possível opor nenhuma resistência real, do que a sujeição implícita na renúncia a uma parte claramente definida da sua soberania política.
É significativo que os mais apaixonados defensores de uma nova ordem para a Europa, com direção econômica centralizada, revelem, como os seus protótipos fabianos e alemães, o mais completo desdém pela individualidade e pelos direitos das pequenas nações. As opiniões do prof. Carr, que nessa esfera, ainda mais do que na da política interna, representa as tendências totalitárias na Inglaterra, já levaram um de seus colegas de profissão a fazer esta pergunta muito pertinente: “Se o tratamento dado pelos nazistas às pequenas nações soberanas deve ser empregado agora de forma generalizada, por que, então, estamos em guerra?”5 Os que observaram a inquietação provocada entre os nossos aliados mais fracos por certas declarações recentes sobre o assunto, publicadas em jornais de orientação tão diferente como o The Times e o New Statesman,6 não terão dúvidas de que nossos amigos mais próximos até hoje se ressentem dessa atitude e de como será fácil dissipar a boa vontade acumulada durante a guerra, se resolvermos seguir tais conselhos.
Aqueles que se mostram tão dispostos a espezinhar os direitos das pequenas nações têm, é claro, razão num ponto: não podemos esperar que reine a ordem ou uma paz duradoura depois desta guerra se os estados, grandes e pequenos, reconquistarem uma soberania irrestrita na esfera econômica. Isso, porém, não quer dizer que se deva conceder a um novo superestado poderes que não aprendemos a usar com inteligência sequer no âmbito nacional, ou a um órgão internacional o direito de ditar a cada nação como empregar os seus recursos. Significa apenas que deve haver um poder capaz de impedir que as diferentes nações adotem medidas prejudiciais aos seus vizinhos; um conjunto de normas que defina o campo de ação de cada estado; e uma autoridade capaz de fazer cumprir essas normas. Os poderes necessários a tal autoridade são basicamente de natureza negativa: ela deve, acima de tudo, estar em condições de vetar toda sorte de medidas restritivas.
Longe de ser verdade que, como muitos acreditam hoje, necessitemos de uma autoridade econômica internacional que não impeça os estados de conservarem soberania política irrestrita, trata-se quase exatamente do oposto. Do que necessitamos e podemos ter esperanças de conseguir não é uma autoridade econômica internacional irresponsável dotada de maior poder, mas, ao contrário, um poder político superior capaz de refrear os interesses econômicos, funcionando como árbitro nos conflitos que surgem entre estes por não estar ele próprio envolvido nos interesses em jogo.
Necessitamos de uma autoridade política internacional que, sem poderes para impor aos diferentes povos o que devem fazer, tenha condições de impedi-los de prejudicar a outros. Os poderes de que deve ser investida uma autoridade internacional não são aqueles recentemente assumidos pelos estados, mas um número mínimo de poderes sem o qual é impossível manter relações pacíficas: em essência, os poderes do estado ultraliberal. E, ainda mais que na esfera nacional, é indispensável que esses poderes da autoridade internacional sejam rigorosamente circunscritos pelo estado de Direito. A necessidade de semelhante autoridade supranacional torna-se, com efeito, cada vez maior à medida que os estados se vão convertendo em unidades de administração econômica, antes atores do que simples supervisores do cenário econômico, e que todo atrito só pode surgir entre estados como tais, não entre indivíduos.
A forma de governo internacional sob a qual certos poderes estritamente definidos são transferidos a uma autoridade superior, enquanto sob todos os outros aspectos cada país permanece responsável pela sua política interna é, naturalmente, a da federação. Não devemos permitir que os numerosos argumentos irrefletidos, e muitas vezes tolos, apresentados em favor de uma “união federal” durante o apogeu da propaganda nesse sentido, obscureçam o fato de que o princípio federativo é a única forma de associação de povos diferentes capaz de criar uma ordem internacional sem restringir de maneira indevida o desejo de independência desses povos.7 O federalismo nada mais é do que a aplicação, aos assuntos internacionais, da democracia, único método de mudança pacífica até hoje inventado pelo homem. Trata-se, porém, de uma democracia com poderes claramente limitados. Além do ideal mais impraticável que visa a fundir diferentes países num único estado centralizado (cuja conveniência, aliás, está longe de ser evidente), a federação é o único meio de converter em realidade o ideal do Direito internacional. Não devemos iludir-nos: no passado, ao denominar Direito internacional as regras de conduta entre as nações, estávamos apenas manifestando uma aspiração hipócrita. Quando queremos impedir que as pessoas se matem umas às outras, não nos contentamos em declarar em público que o homicídio é condenável: conferimos poder a uma autoridade para impedi-lo. Do mesmo modo, não haverá Direito internacional se não existir um poder que o aplique.
O obstáculo à criação de tal autoridade internacional foi, em grande parte, a ideia de que ela deveria dispor dos poderes praticamente ilimitados que o moderno estado possui. Com a divisão de poderes propiciada pelo sistema federal, porém, isso não é de modo algum necessário.
Essa divisão de poder atuaria, ao mesmo tempo, como uma limitação do poder do conjunto, e do poder de cada estado em particular. É provável que muitas formas de planejamento em moda hoje em dia se tornassem de todo impossíveis,8 mas isso de modo algum constituiria um obstáculo a qualquer planejamento. Uma das principais vantagens da federação é, com efeito, poder ser estabelecida de modo a dificultar quase todo planejamento prejudicial, deixando o caminho aberto a todo planejamento benéfico. Ela impede, ou é possível fazer com que impeça, quase todas as formas de restrição, e limita o planejamento internacional aos campos em que se pode chegar a um verdadeiro acordo – não apenas entre os “interesses” imediatamente envolvidos, mas entre todos os que possam ser atingidos. As formas desejáveis de planejamento que se podem levar a efeito em nível local e sem a necessidade de medidas restritivas são deixadas em liberdade e confiadas aos melhor qualificados para empreendê-las. É mesmo de esperar que, dentro de uma federação, onde já não existem razões para fortalecer ao máximo cada estado, o processo de centralização utilizado no passado possa, dentro de certos limites, ser invertido, permitindo inclusive que certos poderes sejam retirados do estado e devolvidos às autoridades locais.
Vale a pena recordar que a ideia de que o mundo encontrará por fim a paz mediante a fusão dos diferentes estados em grandes grupos federados e depois, talvez, numa federação única constitui, na verdade, o ideal de quase todos os pensadores liberais do século XIX. De Tennyson, cuja visão muito citada da “batalha aérea” é seguida de uma visão dos povos federados após a grande luta derradeira, até o fim do século, o estabelecimento final de uma organização federativa foi a esperança recorrente de uma próxima grande etapa no caminho da civilização. Talvez os liberais do século XIX não compreendessem plenamente até que ponto uma organização federal dos diferentes estados constituía um complemento essencial aos seus princípios;9 mas eram poucos entre eles os que não expressavam a sua crença em tal coisa como um objetivo final.10 Apenas com a aproximação do nosso século é que, ante o surto triunfante da Realpoiitik, essas esperanças passaram a ser consideradas utópicas e irrealizáveis.
Não conseguiremos reconstruir a nossa civilização em grande escala. Não é por mera coincidência que, de um modo geral, havia mais beleza e honestidade na vida dos pequenos povos, e que entre os grandes existia mais felicidade e contentamento na medida em que evitavam a doença fatal da centralização. E por certo não lograremos preservar a democracia ou promover o seu desenvolvimento se todo o poder e a maioria das decisões importantes ficarem nas mãos de uma organização tão vasta que o homem comum não a possa fiscalizar ou compreender. Em parte alguma a democracia tem funcionado bem sem uma grande medida de autodeterminação em nível local, que constitua uma escola de adestramento político para os seus futuros líderes não menos que para o povo em geral. Só onde se pode aprender e praticar a responsabilidade em assunto com que a maioria do povo está familiarizada, onde a percepção das condições do nosso vizinho e não um conhecimento teórico das necessidades alheias orienta a nossa ação, é que o homem comum pode de fato participar dos negócios públicos, porque dizem respeito ao mundo que ele conhece.
Quando o âmbito das medidas políticas se torna tão vasto que praticamente só os burocratas possuem o necessário conhecimento, os impulsos criativos do indivíduo tendem a definhar. Creio que, nesse ponto, a experiência de países pequenos como a Holanda e a Suíça encerra muitas lições mesmo para os países grandes mais afortunados, como a Grã-Bretanha. Todos nós teremos a lucrar com a criação de um mundo em que os pequenos estados possam viver.
Mas os pequenos só podem conservar a sua independência, tanto na esfera internacional como na nacional, no âmbito de um verdadeiro sistema legal que garanta, de um lado, a aplicação invariável de certas normas, e de outro, que a autoridade investida do poder para fazê-las cumprir não possa utilizar tal poder para qualquer outra finalidade. Embora, para a tarefa de fazer vigorar a lei comum, a autoridade supranacional deva ser muito poderosa, a sua constituição deverá ao mesmo tempo ser estruturada de modo a impedir tanto a autoridade internacional como as nacionais de se tornarem tirânicas. Jamais poderemos evitar o abuso de poder se não nos dispusermos a limitá-lo de um modo que também impeça o seu uso ocasional para fins benéficos. A grande oportunidade que teremos após esta guerra é a de que as grandes potências vitoriosas, começando elas mesmas por submeter-se a um sistema de normas que estão em condições de fazer observar, possam conquistar simultaneamente o direito moral de impor as mesmas normas aos demais.
Uma autoridade internacional que limite de modo efetivo o poder do estado sobre o indivíduo será uma das melhores salvaguardas da paz. O estado de Direito internacional deve tornar-se uma proteção tanto contra a tirania do estado sobre o indivíduo, como contra a tirania do novo superestado sobre as comunidades nacionais. Nossa meta não deve ser nem um superestado onipotente, nem uma frouxa associação indefinida de “nações livres”, mas uma comunidade de nações formadas de homens livres. Durante muito tempo, afirmamos que se tornara impossível adotar aos negócios internacionais uma linha de ação que nos parecia aconselhável, porque os outros recusavam entrar no jogo. O acordo a ser estabelecido constituirá uma oportunidade de mostrarmos que fomos sinceros e que estamos prontos a aceitar as mesmas restrições à nossa liberdade de ação que, no interesse comum, achamos necessário impor aos outros.
Empregado com prudência, o princípio federativo de organização poderá revelar-se a melhor solução para os mais complexos problemas mundiais. Sua aplicação, porém, é tarefa sobremodo difícil, na qual não obteremos êxito se, numa tentativa por demais ambiciosa, o forçarmos além do limite da sua capacidade.
Haverá provavelmente uma forte tendência para dar alcance mundial e universal a qualquer organização internacional que se formar. E, é claro, far-se-á sentir a necessidade imperiosa de uma organização abrangente, uma espécie de nova liga das nações. Se, porém, no desejo de apoiar-mo-nos inteiramente nessa instituição, ela for encarregada de todas as tarefas que parece desejável confiar a uma organização internacional, essas tarefas correm o grande risco de não serem levadas a efeito de modo adequado. Sempre me pareceu que tais ambições constituíssem a causa da ineficácia da Liga das Nações. Para dar-lhe abrangência mundial (tentativa aliás fracassada) foi preciso debilitá-la. Uma liga menor e ao mesmo tempo mais poderosa teria sido melhor instrumento para a manutenção da paz. Creio que essas considerações ainda são válidas e que seria possível realizar certo grau de cooperação entre, por exemplo, o Império Britânico e as nações da Europa Ocidental, incluindo talvez os Estados Unidos, ao passo que em escala mundial tal coisa seria irrealizável. A associação bastante íntima implícita numa federação talvez não seja praticável inicialmente nem mesmo numa região tão limitada como uma parte da Europa Ocidental, embora possa ser ampliada aos poucos.
É certo que, com a formação de tais federações regionais, ainda permanecerá a possibilidade de guerra entre os diferentes blocos. Para diminuir ao máximo esse risco, seria preciso confiar numa união mais ampla e menos compacta. O que desejo acentuar é que a necessidade dessa outra organização não deve constituir um obstáculo à associação mais íntima de países que apresentem maior semelhança de civilização, ideias e padrões. Embora seja nosso dever prevenir tanto quanto possível as futuras guerras, não se deve pensar que possamos criar de uma só vez uma organização permanente que impossibilite a guerra em qualquer parte do mundo.
Além de sermos mal-sucedidos nessa tentativa talvez arruinássemos as probabilidades de êxito numa esfera mais limitada. Como acontece em relação a outros grandes males, as medidas que tornariam a guerra de todo impossível no futuro talvez se revelassem piores do que a própria guerra. Se conseguirmos diminuir os riscos de atrito capazes de provocar a guerra, estaremos fazendo tudo o que, dentro dos limites do razoável, podemos ter esperança de realizar.
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NOTAS AO CAPÍTULO 15
1 – A respeito de todos estes pontos e de outros que só poderemos abordar muito por alto, consulte-se o prof. Lionel Robbins, Economic Ptanning and International Order, 1937, passim.
2 – Veja-se, em especial, a significativa obra de James Burnham, The Managerial Revolution, 1941.
3 – A experiência na esfera colonial da Grã-Brctanha, tanto quanto na de qualquer outro país, demonstrou que mesmo as formas mais brandas de planejamento, conhecidas como desenvolvimento colonial, implicam, queiramos ou não, a imposição de certos valores e ideais àqueles a quem pretendemos auxiliar. Foi por sinal, essa experiência que tornou os peritos em assuntos coloniais, inclusive os mais internacionalistas, tão descrentes da praticabilidade de uma administração “internacional” das colônias.
4 – Se alguém ainda não percebeu essas dificuldades, ou acalenta a esperança de que todas elas possam ser vencidas como um pouco de boa vontade, ser-lhe-á proveitoso imaginar as consequências de uma direção central das atividades econômicas, aplicada em escala mundial. Haverá dúvidas de que isso importaria numa tentativa mais ou menos consciente de assegurar o domínio do homem branco, e de que as outras raças teriam razão em assim considerá-la? Enquanto eu não encontrar um homem são de espírito convicto de que as raças europeias submeterão voluntariamente o seu padrão de vida e o ritmo do seu progresso às determinações de um parlamento mundial, não posso deixar de considerar absurdos tais planos. Mas isso, infelizmente, não impede que se advoguem certas medidas que só se justificariam se o princípio da planificação mundial fosse um ideal realizável.
5 – Prof. C. A. W. Manning, numa resenha do livro Conditions of Peace, do prof. Carr, em International Affairs Review Supplement, jun. 1942.
6 – É bastante significativo que, como observava recentemente uma das nossas revistas semanais, “já estávamos esperando sinais das doutrinas de Carr nas páginas de New Slatesman assim como nas de The Times” (“Four Winds”, em Time and Tide, 20 fev. 1943).
7 – É lastimável que o grande número de publicações federalistas editadas nos últimos anos tenha impedido que as poucas obras importantes e sensatas entre elas recebessem a merecida atenção. Uma, em particular, deveria ser cuidadosamente consultada ao se tentar estabelecer uma nova estrutura política da Europa – o livro do dr. W. Ivor Jennings, A Federation for Western Europe, 1940.
8 – Veja-se, quanto a este assunto, o artigo do autor sobre as “Condições econômicas da federação entre estados” em New Commonwealth Quarterly, v. 5, set. 1939.
9 – Ver, a este respeito, o livro já citado do prof. Robbins, pp. 240-57.
10 – Ainda nos últimos anos do século XIX, Henry Sidgwick pensava não estar “fora dos limites de uma previsão moderada conjeturar que alguma integração futura poderá ocorrer nos estados da Europa Ocidental; e, se isso se converter em realidade, parece provável que seja seguido o exemplo dos Estados Unidos da América e que se forme a nova agregação política sobre a base de uma constituição federal” (The Development of European Polity, – publicado postumamente em 1903, p. 439).
