Um manifesto separatista: discutindo a sério a secessão

Tenho lido muitas impressões equivocadas em torno da proposta separatista do estado de São Paulo, vindas de pessoas que pouco se interessaram ou procuraram se informar sobre o assunto. Os comentários sobre a proposta estão sendo bastante vulgares, preconceituosos e/ou dogmáticos, em virtude do desconhecimento das razões de fato e das justificativas de direito que a fundamentam há anos, bem como das vantagens percebidas pelos militantes da separação.
Além do mais, embora o recente resultado final do segundo turno das eleições nacionais tenha contribuído grandemente para chamar a atenção das pessoas para a causa, é de se salientar, desde já, que a proposta separatista em nada tem a ver com este resultado, de forma que ela já existia muito antes deste fato, e continuaria a existir ainda que o resultado fosse diferente, por ser um movimento social independente desta variável eleitoral.

A fim de fazer avançar o debate em torno desse tema e torná-lo mais público, aberto, honesto e menos vulgar, gostaria de dar uma primeira contribuição pessoal, esclarecendo melhor alguns elementos.

Como os argumentos da causa separatista são bastante claros, enfatizo desde já o convite, devidamente implícito em todo debate político, para que os discordantes procurem enfrentar honestamente os argumentos pró-secessão nos termos em que eles mesmos são propostos. Adianto que este texto obviamente não se propõe a esgotar o tema; apenas se trata de uma contribuição parcial a este debate que vem ganhando espaço.

Das razões de fato que subjazem a proposta separatista

Embora possam existir razões subjetivas de natureza cultural e histórica que fundamentem a militância separatista individual, o caráter mais ou menos idiossincrático e a dependência subjetiva destes elementos culturais e históricos torna difícil a transposição dos mesmos para um debate político público e amplo em torno do tema.

Não é fácil falar para um não-paulista sobre qualquer possível “orgulho de ser paulista”, o que inviabiliza o recurso a estes elementos subjetivos num debate. Desse modo, ainda que possam existir razões formadas por elementos de identidade cultural que venham a basear a busca pela secessão, buscarei tratar aqui somente daquelas razões que possam ser objetivamente analisadas nesse debate.

As razões objetivas de fato que fundamentam a causa separatista paulista são ao menos três, sendo que eventuais autores poderão elencar outras tantas:

1-) a grande centralização legislativa do atual arranjo institucional federativo, que poda a autonomia legislativa do estado de legislar em seu interesse e de acordo com suas necessidades próprias;

2-) a desproporcional sub-representatividade do estado de São Paulo no plano legislativo federal, o que dificulta sua influência para contornar ou amenizar o problema apontado no item anterior;

3-) a extorsão fiscal a qual é submetido o estado pelo governo federal, de difícil superação dado o problema apontado anteriormente.

Em primeiro lugar, a legislação no país é grandemente centralizada no plano federal. O art. 22 da Constituição Federal determina que:

Compete privativamente à União legislar sobre: direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial, trabalhista; desapropriações; […] águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; sistema monetário, […] política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; comércio exterior […]; trânsito e transporte; […] jazidas, minas e outros recursos minerais; […]condições para o exercício das profissões.

Em outras palavras, em matéria legislativa, a Constituição determina que quase tudo deve ser deliberado em Brasília, conferindo pouquíssima autonomia aos estados em matéria de formulação e implantação de leis próprias e adequadas à sua realidade e aos interesses particulares da sua população.

Isso significa, a título de exemplo, que se a população paulista quiser discutir a implantação de um sistema de votos distrital, por se tratar de matéria eleitoral o debate deverá necessariamente se dar em Brasília. Assuntos no campo penal, civil, processual, entre tantos outros, também deverão obedecer a mesma dinâmica.

Em segundo lugar, o estado de São Paulo é desproporcionalmente sub-representado no plano legislativo federal, o que agrava qualquer tentativa de amenizar o problema anterior. A título de ilustração do que está sendo afirmado, o estado de Roraima, por exemplo, possui uma população de aproximadamente 496 mil habitantes (usarei dados do censo 2010), a qual é representada, na Câmara dos Deputados, por 8 deputados federais — o que significa que cada deputado roraimense representa 62 mil habitantes de seu estado. O estado do Piauí possui uma população de aprox. 3,2 milhões de habitantes, que por sua vez é representada por 10 deputados federais — uma representação na escala de 320 mil habitantes por deputado piauiense. Já o estado de São Paulo possui uma população de aprox. 44 milhões de pessoas, sendo representado, na Câmara dos Deputados, por 70 deputados — uma representação na escala de 642 mil paulistas para cada deputado federal de seu estado.

É óbvia e completamente desproporcional esta relação — São Paulo possui uma relação de representatividade dez vezes menor que Roraima, e duas vezes menor que o Piauí.

O mesmo se reproduz em diferentes medidas quando São Paulo é comparado com qualquer outro estado da federação: trata-se do estado com a menor relação de representatividade por habitante, na Câmara dos Deputados. No Senado Federal a coisa piora, porque todo estado é representado igualmente por 3 senadores — ou seja, São Paulo e Roraima são igualmente representados pelo mesmo número de senadores, independentemente da diferença de quase dez vezes entre a população do primeiro para o segundo estado.

Por fim, há também o fato de que o estado de São Paulo é grandemente explorado no campo fiscal pelo Governo Federal. De acordo com dados da Receita Federal (em relação à arrecadação anual da União por estado) e do Portal Transparência (em relação ao repasse da União por estado), em 2013 a União recolheu R$318 bilhões em tributos[1] da população do estado São Paulo, e desse total somente R$32,8 bilhões retornaram na forma de transferência de recursos do Governo Federal para as Prefeituras municipais (R$27,1 bilhões) e para o Governo Estadual (R$5,7 bilhões) do estado de São Paulo — um déficit de R$285 bilhões, um retorno de apenas 10,4% do valor arrecadado.

Não há outro nome que se possa dar a uma tão desproporcional expropriação do fruto do trabalho alheio além de escravidão. Estes números sugerem que São Paulo, hoje, é um estado escravizado pela República. Dado o problema anterior da desproporcional sub-representatividade de São Paulo no Congresso Nacional, qualquer tentativa de alterar essa exploração fiscal é boicotada pelos estados que se beneficiam dessa redistribuição — reconhecidamente, estados do norte e nordeste do país.

Os dados e informações que indicam esses três fatos podem ser encontrados facilmente, e qualquer opositor da causa separatista que queira encarar honestamente este debate tem o ônus de ter que lidar com eles. Além do mais, deve apontar quais são as vantagens de se fazer parte de um arranjo tão desequilibrado.

Da fundamentação jurídica da separação

As razões de direito que justificam a causa separatista podem ser encontradas no próprio arranjo democrático federalista do estado, bem como em instrumentos legais nacionais e internacionais que versem sobre os Direitos Humanos mais elementares.

É reconhecida sem muitas dificuldades pelo senso comum e pelos defensores da democracia a afirmação segundo a qual “a democracia é uma forma de governo fundamentada no consentimento dos governados”. Afirmar isso é dizer que o consentimento popular dos governados é, ao menos em tese, a principal coluna e o lastro social único sobre o qual se sustenta (ou deveria se sustentar) um regime democrático genuíno.

Ao mesmo tempo, essa afirmação imediatamente procura estabelecer uma contraposição quanto à natureza da democracia em comparação aos regimes políticos caracteristicamente despóticos e autoritários lastreados na força, fundados na imposição do estado sobre os seus governados. Existindo o consentimento dos governados, legitimada está a democracia; inexistindo consentimento, comprometida está a única base legítima de sustento de um regime genuinamente democrático.

No nosso atual arranjo político estatal, os estados-membros são indubitavelmente governados pela União. Como mencionamos acima, no tópico anterior, o art. 22 da Constituição Federal determina que é de competência privativa da União a legislação que verse sobre todas aquelas matérias elencadas no referido dispositivo, cabendo aos estados se submeterem a elas. O art. 24, § 4º, por sua vez, estabelece que, havendo conflito de normas no âmbito da legislação concorrente, a lei federal prevalece sobre a lei estadual, naquilo que lhe for contrária. A relação de governança é, portanto, bastante clara.

O direito de secessão, numa arquitetura federalista e democrática como a nossa, nada mais é que o direito que uma entidade federada (i.e. governada pela União) possui de dispor, livre e unilateralmente, deste consentimento sobre o qual se sustenta o governo da União sobre ela – se é que esse governo se almeja ser democrático.

Se as entidades federadas são as partes que compõem o pacto federativo (porque, afinal, não há pacto sem partes legítimas), claro está que cada parte é livre para dispor do seu consentimento em torno do pacto, tendo em vista o prazo indeterminado de duração do mesmo.

Não há, no universo do Direito, pacto por tempo indeterminado que necessariamente vincule eternamente as partes de uma associação. Curioso perceber como que no campo do Direito Internacional a desvinculação dos estados-membros de uma organização internacional se desenvolve sem maiores empecilhos. O que temos dito é que, encerrado o consentimento popular (democraticamente auferido) de uma entidade federada, sobre o qual se fundamenta e se legitima o governo democrático da União sobre ela, nasce a partir daí a faculdade da secessão, isto é, o direito de se apartar daquela tutela jurisdicional.

Sendo o consentimento algo próprio do grupo governado e não do governo, não faz sentido imaginar que o proprietário do objeto não possa livremente dispor do mesmo. Qualquer negação dessa conclusão implica, necessariamente, o reconhecimento de que a nossa democracia se fundamenta na força da União em impor e perpetuar a aceitação de seu regime pela força, e não em virtude do consentimento dos governados em se manter vinculados a este regime — o que torna a democracia um regime tão despótico quanto qualquer outro em sua natureza, e transforma a situação toda em coisa odiosa por sua essência, passando a se tornar um dever moral de qualquer homem levantar a sua mão contra esse regime, o que justifica ainda mais a separação.

A secessão, portanto, é, na verdade, o teste final de uma democracia enquanto regime político genuinamente baseado no consentimento das partes governadas, como ela é ou se apresenta ser.

Qualquer opositor da proposta separatista tem o ônus de mostrar por que um governo, baseado num pacto por tempo indeterminado, o qual, por sua vez, está continuamente fundado no consentimento das partes envolvidas, deverá necessariamente vincular estas partes eternamente.

Embora o art. 1º da Constituição Federal estabeleça que “a República é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios”, sem pontuar maiores razões que justifiquem essa determinação, e embora os opositores da separação aleguem que esse caráter indissolúvel é, por definição, próprio das federações, a alegada proibição da secessão, mesmo dentro de um arranjo federativo, é algo no mínimo controverso no campo do Direito, existindo vários elementos doutrinários e dispositivos legais que subsidiam o exercício legítimo deste direito.

O próprio artigo 5º da referida Carta Magna, que trata dos Direitos Fundamentais do cidadão, estabelece em seu inciso XX a garantia constitucional da liberdade de associação, determinando que “ninguém será compelido a se associar ou a permanecer associado”. Embora não seja uma garantia absoluta, a extensão desta garantia é tal que não existem, no direito interno, exceções a esta liberdade que se apliquem a casos de associações por tempo indeterminado, não havendo meios jurídicos que possam forçar a continuação da associação do indivíduo (ou grupo de indivíduos) a qualquer instituição da sociedade cujo prazo de existência ou de vinculação do associado não estejam previamente determinados, seja ela uma empresa, um clube, um partido político, um sindicato, uma universidade, uma igreja, uma relação matrimonial, ou mesmo o estado.

Trata-se a liberdade de associação justamente de uma garantia fundamental contra a possibilidade de qualquer imposição forçada de interesses de grupos sobre o indivíduo associado, obrigando-o a permanecer associado contra a sua vontade ou em flagrante situação de desvantagem.

É também um Direito Humano, reconhecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos, da qual o Brasil é signatário. Diz o art. 20, II, do referido documento: “Ninguém pode ser obrigado a fazer parte de uma associação”. É inegável que o pacto federativo forma uma associação ou sociedade política chamada “União” (e, se ela não é uma associação política, o que ela é então?), sendo aparentemente injustificável e destituída de qualquer fundamento a declaração sobre a impossibilidade de desassociação das entidades federadas que se associaram no momento do pacto. As unidades federadas compõem, em conjunto, uma sociedade.

Um opositor da proposta poderia alegar que o caso brasileiro é um exemplo histórico de “federalismo centrífugo” — isto é, partimos de um estado unitário que se descentralizou formando um estado federado — em contraposição a um “federalismo centrípeto”, onde diversos estados se unem para formar uma federação, e que o argumento da separação só teria algum resquício de validade no último caso.

Acontece que esse momento de passagem de um estado unitário para um estado federado é justamente o instante a partir do qual se reconhece as entidades federadas enquanto partes legítimas de um pacto que está, naquela hora, sendo constituído. Em outras palavras, o instante de formação da federação, no caso brasileiro, foi o momento onde forçosamente teve que se reconhecer que, na verdade, o todo era formado por partes, e que eram estas partes que estavam legitimadas para pactuarem entre si o desenho institucional de uma associação que as vincularia por tempo indeterminado. O todo não poderia mais negar a existência das partes, e terminou por reconhecê-las.

O art. 4º da Constituição Federal também estabelece uma série de parâmetros que orientam a conduta da República em suas relações internacionais. Tais parâmetros foram adotados em virtude da sua consensualmente reconhecida razoabilidade e respeito à dignidade humana. Entre estes parâmetros, encontramos o respeito aos Direitos Humanos e, principalmente, à autodeterminação dos povos, além do princípio da não-intervenção. Embora a Constituição reconheça que sejam eles parâmetros de orientação para suas relações internacionais, a sua óbvia e indiscutível razoabilidade nos obriga a concluir que os mesmos parâmetros são aplicáveis dentro de nossas fronteiras.

Se existe o direito à autodeterminação, claro está que seu exercício se dá internamente no âmbito de cada país, sendo contraditório afirmar que “o que vale da porteira para fora não vale da porteira para dentro”. O direito à autodeterminação dos povos compõe um Direito Humano básicos, cujo objetivo é justamente garantir a emancipação política e econômica de grupos nacionais que se formem no interior dos estados.

Se é consenso que o referido direito existe, que seu exercício se dá no âmbito interno de cada país, e que seu objetivo é justamente procurar garantir a emancipação desses grupos nacionais que se formam, então inegável se torna a legitimidade do seu pleno exercício no caso analisado.

A autodeterminação dos povos é um direito reconhecido no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, do qual o Brasil também é signatário. Reza o art. 1º do referido Pacto:

I – Todos os povos têm direito à autodeterminação. Em virtude desse direito, determinam livremente seu estatuto político e asseguram livremente seu desenvolvimento econômico, social e cultural.

III – Os Estados Partes do presente Pacto, […] deverão promover o exercício do direito à autodeterminação e respeitar esse direito, em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas.

O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos deixa claro que seus signatários têm o dever de promover o exercício do direito à autodeterminação e respeitar esse direito.

Cabe aqui destacar que tanto a liberdade de associação quanto o direito à autodeterminação dos povos constituem a regra geral, sendo a restrição do exercício destas liberdades humanas fundamentais justamente a exceção à regra — o que transfere o ônus da justificação e da argumentação para aqueles que querem restringi-las, e não para aqueles que querem exercê-las.

Qualquer opositor da proposta separatista possui, portanto, o ônus de ter que encarar com seriedade estes pontos, procurando fundamentar muito bem as razões pelas quais o exercício destes dois direitos não se aplicariam ao caso em tela.

As vantagens percebidas pelos defensores da secessão

Uma primeira vantagem notada pelos defensores da secessão (num sentido amplo, que contemple não somente São Paulo, mas outros estados porventura também interessados em se separar), é a criação de um cenário onde diferentes experimentações poderiam ser implementadas simultaneamente.

Atualmente, por exemplo, se quisermos colocar em teste um ambiente de descriminalização do mercado de drogas, ou um ambiente de descriminalização do porte civil de arma de fogo ou do aborto, tal teste só seria possível se abarcasse o país inteiro, dado que a competência para legislar sobre a matéria penal cabe à União.

O mesmo se daria em torno de qualquer matéria de competência legislativa privativa da União. Em um cenário de fragmentação de países, não seria necessário convencer politicamente todo um continente (como é o caso da dimensão territorial do Brasil) para se colocar em prática determinada política — e o melhor, a existência de várias experiências ocorrendo ao mesmo tempo permitiria uma melhor comparação dos resultados de uma e de outra medida adotada.

O que hoje é o Brasil se tornaria um grande laboratório com diferentes experiências sendo levadas a cabo ao mesmo tempo, sendo seus resultados analisados comparativamente. Hoje, o que temos é uma centralização tamanha que faz toda e qualquer experimentação ser um jogo de “ou tudo ou nada”: quaisquer que sejam as políticas adotadas, elas vinculam indistintamente todas as regiões do país, por mais diferentes que sejam.

A segunda vantagem é que a fragmentação diminui os custos envolvidos numa mudança de contexto. Com a divisão do país em vários países menores e independentes, torna-se mais fácil e econômica e socialmente menos custosa a transferência de um contexto para outro.

Expliquemos: se um cidadão brasileiro de qualquer região do país quiser viver hoje em um contexto de razoável liberdade econômica, e quiser se mudar, por exemplo, para Singapura, Suíça ou Hong Kong, os custos econômicos e sociais desta mudança são altíssimos: ele provavelmente conhece poucas ou nenhuma pessoa desse novo lugar para o qual se mudará, os habitantes falam outra língua, possuem hábitos muito diferentes, sua adaptação linguística e cultural será muito difícil, e ele terá que deixar amigos, familiares e demais pessoas queridas por ele, a uma distância muito longe, o que dificulta visitas mais frequentes, além de ter que arcar com um alto custo da sua viagem, do transporte da mudança etc.

A fragmentação do Brasil em vários países menores, com contextos legais, tributários, políticos, sociais e econômicos radicalmente distintos, facilitaria a transferência do indivíduo de uma região para outra que seja de maior interesse dele, a um custo social e financeiro menor, sem ter que abandonar amigos e parentes a milhares de quilômetros de distância, e sem ter que se adaptar a um contexto cultural e linguístico muito distinto também.

Acompanhada da primeira vantagem citada acima, as pessoas poderiam se mudar mais facilmente de uma região para outra, fazendo suas escolhas com base nesta análise comparativa dos resultados das políticas adotadas nas outras regiões. A fragmentação do país seria um passo na direção da emancipação do indivíduo frente ao seu contexto, enquanto que a união e a centralização o tornam refém do mesmo.

Por fim, uma terceira vantagem da fragmentação é o estabelecimento de uma concorrência entre governos por uma melhor qualidade de vida de seus cidadãos. Todo estado tem o interesse de manter a sua população junto dele, evitando os problemas da emigração. Em um cenário de fragmentação de países, em que exista a facilidade de mudança de uma região para outras substancialmente diferentes, haveria maiores incentivos para os estados perseguirem a criação de contextos cuja qualidade de vida proporcionada fosse um fator de peso para a manutenção da sua população dentro de sua circunscrição.

Repete-se aqui a lógica que encontramos nos livres mercados: quanto maior a concorrência, melhor tende a ser a qualidade dos serviços fornecidos. No final das contas é isso que impulsiona os defensores da proposta separatista: fazer do Brasil um contexto que seja melhor para todos.
[1] Esse valor corresponde somente ao total de tributos federais arrecadados no estado, o que inclui somente o Imposto sobre a Renda de pessoas físicas e jurídicas, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre Importação, Imposto sobre Produtos Industrializados, Imposto sobre Operações Financeiras, Imposto Territorial Rural, Cofins, CSLL, CPSSS, Cide-Combustíveis, e Contribuição para o PIS/PASEP. Se fosse somado a este valor o total arrecadado na forma de receita previdenciária, a soma seria de R$456 bilhões — valor que geralmente é mobilizado em outros levantamentos que vemos por aí. Cf. em www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/PorEstado/2013/default.htm